Die Reform der chinesischen Eisenbahn

Magisterarbeit von Eike Langenberg

Einleitung:

In China sind gegenwärtig intensive Bestrebungen im Gange, das monolithisch strukturierte Eisenbahnwesen neu zu organisieren. Ausgelöst durch den stetig steigenden Bezuschussungsbedarf des "klassischen Defizitträgers" Eisenbahn und die Mittelknappheit öffentlicher Kassen soll die traditionell von der chinesischen Regierung ausgefüllte Bereitstellungs- und Verteilungskompetenz der Schienentransportleistungen zunehmend auf den Privatsektor übertragen werden.

Seit ihrem Höhepunkt in den 1970er Jahren ist die chinesische Eisenbahn stetig im Abschwung begriffen. Auf Grund mehrerer Faktoren, u.a. der steigenden Konkurrenz von der Straße und der zivilen Luftfahrt, stürzte die einstige "Perle der Planwirtschaft" 1994 in ein "finanzielles Loch", in dem sie mehrere Jahre verharrte. Nachdem die Verluste im operativen Transportgeschäft auf kumulativ 12,3 Mrd. Yuan angestiegen waren, verabschiedete die "Ständige Konferenz des Staatsrates" im März 1998 schließlich ein Paket tief greifender Reformen, das vom September desselben Jahres an auf den Weg gebracht wurde. Dass dieser Reform, welche die Trennung von Infrastruktur und Betrieb umfasst, in China besondere Aufmerksamkeit gewidmet wird, versteht sich von selbst, zählt die Eisenbahn doch zu den wichtigsten volkswirtschaftlichen Sektoren. Aber auch international erweckt sie Interesse, denn die chinesische Eisenbahn ist das weltweit zweitgrößte Transportunternehmen und wird nur vom gesamten US-amerikanischen Transport übertroffen Ziel der vorliegenden Analyse ist, die Reformen im chinesischen Eisenbahnwesen mit wirtschaftswissenschaftlichen Methoden zu analysieren. Hierzu sollen die einzelnen Maßnahmen gekennzeichnet und der Versuch ihrer kritischen Würdigung unternommen werden. Im Lichte internationaler Bahnprivatisierungen, die in den letzten zwei Dekaden regelmäßig mit einer Trennung von Infrastruktur und Betrieb eingeleitet wurden (Z.B. in Großbritannien, Deutschland, Argentinien, Schweden), stellt sich die Frage, ob die chinesischen Beschlüsse als erster Schritt einer Privatisierung zu werten sind.

Gang der Untersuchung:

Die Bearbeitung der Problemstellung lässt eine Untersuchung in vier Teilen, zwischen denen enge Verbindungen bestehen, sinnvoll erscheinen. Einige Leser dürften mit den ökonomischen Besonderheiten von Eisenbahnen nicht vertraut sein. Aus diesem Grund ist es zweckmäßig, diese Analyse mit der Erläuterung der grundlegenden mikro- und makroökonomischen Zusammenhänge zu beginnen (Kapitel 2). Auf diese Weise kann in allen späteren Kapiteln auf sie rekurriert werden, was das Verständnis der teilweise komplexen Probleme im Eisenbahnwesen und der wirtschaftspolitischen Lösungsansätze erleichtert. Das dritte Kapitel vereinigt die institutionellen und wettbewerblichen Rahmenbedingungen der chinesischen Eisenbahn sowie die wirtschaftlichen Daten, auf denen die Argumentation der Folgekapitel fußt. Dies beruht zum einen darauf, dass die aktuelle Situation den Handlungsbedarf der chinesischen Regierung begründet. Zum anderen handelt es sich um eine unerlässliche Grundlage zur Bewertung der Reformmaßnahmen. Wenn hierbei mehr pragmatischen denn normativen Bewertungskriterien gefolgt werden soll, ist zweckmäßigerweise die Problemlösungskompetenz der Reformansätze zu Grunde zu legen. Hierfür ist indessen eine genaue Kenntnis der zu lösenden Probleme Voraussetzung.

Nach der Kennzeichnung der tatsächlichen Situation der Eisenbahn werden im vierten Kapitel die Kernprobleme des schienengebundenen Verkehrs herausgearbeitet und die vom chinesischen Eisenbahnministerium eingeleiteten und teilweise abgeschlossenen Sanierungsmaßnahmen analysiert. Im Zentrum stehen dabei die Trennung von Verwaltungs- und Unternehmensfunktionen sowie die Strategien zur Verbesserung von Organisation, Finanzierung, Technologie und Marketing. Zum Ende des Kapitels werden die Sanierungsmaßnahmen auf ihre Problemlösungspotenziale untersucht und ihre Grenzen aufgezeigt. Es wird sich herausstellen, dass sich durch diese Sanierungsmaßnahmen nicht alle Probleme beheben lassen, so dass tief greifende Strukturreformen notwendig sind.

Sie bilden den Inhalt des fünften Kapitels. Nach Darstellung der kontroversen Diskussion um alternative Bahnstrukturansätze wird erklärt, warum sich die Zentralregierung für die Trennung von Infrastruktur und Betrieb entschieden hat. Schließlich wird ermittelt, welche Wege einer Privatisierung die chinesische Eisenbahn beschreiten kann und wo die Präferenzen liegen. Ein Ausblick, der die chinesische Reform in den Kontext internationaler Erfahrungen stellt, beschließt die Analyse.

Trotz der hohen Aktualität der Ereignisse hat zu diesem Thema bisher noch keine nennenswerte Forschung stattgefunden. Der Verfasser ist auf keine Veröffentlichung gestoßen, die Chinas Eisenbahnreformen systematisch analysiert. So aufregend es ist, sich auf derart neues Terrain zu begeben, so anspruchsvoll ist die Analyse; nicht zuletzt hat dies zum Umfang der Analyse beigetragen. Ein Problem in diesem Zusammenhang resultiert aus der Tatsache, dass das chinesische Eisenbahnwesen nicht zu den Sektoren der chinesischen Volkswirtschaft zählt, für die einheitliche und belastbare Wirtschaftsdaten veröffentlicht werden. Die benötigten Daten stammen daher aus sehr unterschiedlichen Quellen. Durch den hohen Fragmentierungsgrad musste eine Vielzahl von Daten zusammengetragen und auf Abgrenzungen, Redundanzen sowie Widersprüche überprüft werden. Da keine Sekundärliteratur existiert, die sich mit den aktuellen Problemen im Eisenbahnwesen befasst, musste die gesamte Quellenanalyse selbst durchgeführt werden. Erschwerend tritt hinzu, dass alle Statistiken im Dienst der Politik stehen und den Erfolg der Zentralregierung belegen sollen: "49.827 Tickets am 1. Oktober 1998 verkauft – höchster Ticketverkauf aller Zeiten!"; vier Tage später "überschreitet das Transportvolumen die magische Grenze von 90.000 Personen". Auch die Weltbank ist genötigt, ihre Argumentation auf die rekordträchtigen und oft zweifelhaften Daten des Eisenbahnministeriums zu stützen. Mit einigen Ausnahmen, die nicht unkommentiert bleiben können, wird auf die schwache Belastbarkeit nicht bei jedem Wert hingewiesen. Mit ähnlichen Schwierigkeiten war der Versuch verbunden, ein klares Bild der unscharfen Reformstrategien, die in einen "tastenden" Prozess eingebunden sind, zu vermitteln. Auch in diesem Punkt liegen fragmentierte und oft widersprüchliche Artikel zu Grunde, die vor ihrer Auswertung mit hohem Zeitaufwand zusammengetragen werden mussten.

Ein weiteres Problem stellt die Bewertung der Reformmaßnahmen dar. Nur anhand langjähriger Erfahrungen kann die Praktikabilität von Maßnahmen und damit ihre Erfolgsaussicht eingeschätzt werden. Aus diesem Grund orientiert sich die Bewertung an den internationalen Erfahrungen der Weltbank, die an der Umsetzung nahezu aller Eisenbahnreformen weltweit beteiligt war. Ergänzt wird die Bewertungsgrundlage durch die Ergebnisse mehrerer persönlicher Gespräche in Beijing und Hamburg. Informativ waren v.a. die Ausführungen des Eisenbahnattachés der französischen Botschaft in China sowie ein Interview bei der Firma ADTRANZ, deren chinesischer Geschäftsführer Erfahrungen aus erster Hand berichtete. Schließlich kommen Erkenntnisse zum Tragen, die Dr. Manfred Miethner (Bahnberatung I&M) bei der Privatisierung der vietnamesischen Eisenbahn sammeln konnte.

Abschließend seien noch einige technische Anmerkungen erlaubt. Wie bei transportwirtschaftlichen Analysen üblich, beinhaltet diese Untersuchung eine hohe Anzahl in den Fließtext eingebundener Abbildungen. Um die Lektüre nicht unnötig zu erschweren, ist der exakte Ursprung der Abbildungsdaten nicht im Text, sondern in den Tabellen des Anhangs III angegeben. Dort gibt die Farbe der verwendeten Werte jeweils Auskunft über ihre Quelle. Alle in dieser Analyse verwendeten chinesischen Begriffe sind in der Lautumschrift pinyin und (mit Ausnahme von Literaturangaben) in Schriftzeichen angegeben, ferner sind sie übersetzt. Die Übersetzung längerer Wendungen ist dabei an den deutschen Sprachgebrauch angepasst.

Inhaltsverzeichnis:

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Textprobe:

Kapitel 4.2.4, Modernisierung der Betriebs- und Informationstechnologie:

In den vorangegangenen Abschnitten dieses Kapitels wurde mehrfach auf die Folgen des chronischen Mangels an modernem Rollmaterial und an unterstützenden (Informations-) Technologien aufmerksam gemacht. Unter anderem fielen die ineffiziente Produktionsplanung, die hohe Anfälligkeit des Rollmaterials, die niedrige Durchschnittsgeschwindigkeit der Eisenbahn und die in der Folge sinkenden Marktanteile ins Auge. Nunmehr sollen die Maßnahmen skizziert werden, mit denen das Eisenbahnministerium die genannten Missstände zu beheben plant.

Es liegt auf der Hand, dass die Eisenbahn in einem Markt, der zunehmend vom Wettbewerbsfaktor Geschwindigkeit bestimmt wird, Marktanteile verlieren muss. Das Problem einer zu geringen Durchschnittsgeschwindigkeit kann nur durch eine konsequente Modernisierung des rollenden Materials sowie der Schienen- und Anlageinvestitionen behoben werden. Als Hintergrund der technologischen Neuerungen im Rollmaterialbereich wurde daher die Strategie "Erhöhung der Geschwindigkeit von Personenzügen und der Achslast von Güterzügen" (keche ti su, huoche zhong zai) promulgiert. Der Erwerb von Rollmaterial soll sich auf die "Shaoshan" Elektrolok für den Passagierverkehr und die "Dongfeng" Diesellok für den Frachtverkehr konzentrieren, um die ungünstige Aufteilung zwischen den Antriebstypen zu verbessern.

Neben den positiven Auswirkungen auf die Position der Eisenbahn im intermodalen Wettbewerb erwachsen nach Ansicht des Eisenbahnministeriums aus einer Beschleunigung der durchschnittlichen Zuggeschwindigkeit auch soziale Nutzeffekte. Durch Geschwindigkeitserhöhungen im Jahr 1998 sollen Fahrzeiten im Wert von 270 Mio. Yuan eingespart worden sein. Als eher zweifelhaftes Argument für eine höhere Durchschnittsgeschwindigkeit führt das Eisenbahnministerium außerdem den Nutzen einer "beschleunigten Urbanisierung" ins Feld.

Außer durch die Modernisierung des Rollmaterials kann auch durch den Einsatz moderner Informationssysteme die durchschnittliche Transportgeschwindigkeit erhöht und die Transportkapazität ausgeweitet werden. Mit einem System, das Informationen über die exakte Position jedes rollenden Zuges liefert, lassen sich die Sicherheitsabstände reduzieren und mehr Züge im Netz einsetzen. Weiter gesteigert werden kann die Verkehrsdichte durch die Montage automatischer Blocksignale. Die kapazitätssteigernde Wirkung dieser Systeme kommt v.a. auf den überlasteten Hochgeschwindigkeitsstrecken zum Tragen.

Um diese möglichen Vorteile realisieren zu können, wurden im Jahr 2000 die integrierten Informationssysteme der sog. "1117-Strategie" (1117 zhanlüe) implementiert. Nach Ablauf einer Testphase sollen sie dem Management u.a. Daten über die Auslastung der nationalen Infrastruktur und des Rollmaterials liefern. Die erste "1" steht stellvertretend für das "Transportmanagement Informationssystem" (TMIS– tielu yunshu guanli xinxi xitong), mit dem die Daten aller verkauften Fahrscheine erfasst und ausgewertet werden können. Das System verarbeitet die Reservierungs- und Buchungsinformationen in Echtzeit, so dass zeitgenaue Beförderungspläne erstellt und die Ressourcen der chinesischen Eisenbahn besser disponiert werden können. Um die akkuraten Ergebnisse des TMIS als Qualitätsmerkmal im Wettbewerb einsetzen zu können, hat das Eisenbahnministerium im Rahmen der "1117-Strategie" außerdem ein "Vertriebsmanagement Informationssystem" (quanlu xiandaihua diaodu zhihui guanli xitong) eingeführt. Dieses System soll Auskunft über den Transportfortschritt einzelner Containerladungen geben.

Durch die landesweite Implementierung des TMIS wird die Entscheidung über den Einsatz des Rollmaterials stärker zentralisiert. Es stellt sich jedoch die Frage, ob dies die Effizienz der Ressourcenallokation tatsächlich erhöhen wird, denn "Erfahrungen in anderen frachtorientierten Ländern zeigen inhärente Ineffizienzen bei der zentralen Verwaltung von Zügen, Lokomotiven und Frachtwagons" . Die für entwickelte Verkehrssysteme undenkbare Situation, dass Spediteure wie in China durchschnittlich 50 Tage auf freie Kapazitäten (leere Wagons) warten müssen, mag zumindest teilweise auf den hohen Zentralisierungsgrad der Transportplanung zurückzuführen sein.

So einfach die Forderung nach "Modernisierung der Technologie", "Einsatz Kosten senkender Technologien" und "Erhöhung der technischen/produktiven Effizienz" klingt, ist ihre Realisierung doch mit immensen Kosten verbunden. Dadurch bedingt sind die beabsichtigten Geschwindigkeitserhöhungen nicht isoliert, sondern im Verbund mit anderen transportpolitischen Maßnahmen zu betrachten und zu planen. Es ist unabdingbar, sie in die im vorigen Abschnitt dargestellten finanzwirtschaftlichen Planungsprozesse einzubinden.