Strategische Steuerung in der Kommunalverwaltung am Beispiel des Gebäudemanagements

Masterarbeit von Daniel Goertz

Einleitung:

‘There is evidence that public real estate is one of the most underutilized local resources in many cities across the world’.

Problemstellung:

Die Handlungsfähigkeit vieler Kommunen ist durch eine angespannte Haushaltslage massiv eingeschränkt. Daraus resultieren umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen wie die Kürzung von Verwaltungsaufgaben oder die Reduzierung von Instandhaltungsinvestitionen. Zunehmend veräußern die öffentlichen Verwaltungen ihr ‘Tafelsilber’ um die Aufnahme von neuen Schulden zu vermeiden oder alte Schulden abzubauen.

Die Kommunalverwaltungen nutzen in verschiedenster Form Räume und Gebäude, um ihre Dienstleistungen zu erstellen und bereitzuhalten. Die Raum- und Gebäudenutzung stellt einen erheblichen Kostenfaktor, aber auch ein wesentliches Betriebsmittel zur Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltungen dar.

Der Liegenschaftsbestand wurde inzwischen als wertvolle Ressource potenzieller Kosteneinsparungen erkannt. In vielen Kommunen wurden die oft auf viele Organisationseinheiten verstreuten Aufgaben und Funktionen der Gebäudewirtschaft in einer Organisationseinheit, dem Gebäudemanagement, zentralisiert.

Parallel zu dieser Entwicklung im Bereich der Gebäudewirtschaft begann die Einführung des Neuen Steuerungsmodells, welches maßgeblich von der KGSt geprägt wurde.

Ein zentraler Aspekt in diesem umfassenden Modell zur Verwaltungsmodernisierung ist die Implementierung einer strategischen Steuerung zur Sicherung des langfristigen Organisationserfolgs, da in der traditionellen öffentlichen Verwaltung ein kurzfristorientierter, additiver Politiktyp dominiert, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinander reiht.

Die öffentliche Verwaltung steht somit vor der Herausforderung, die Grundlagen für eine mittel- bis langfristige Planung zu schaffen, die eine Entwicklung von Strategien zur Gebäudewirtschaft ermöglicht. Dazu müssen die Gebäude nicht länger nur als Produktionsfaktor, sondern auch als strategische Ressource betrachtet werden.

Bislang fehlt in vielen Kommunen eine gezielte Verknüpfung des Gebäudemanagements mit der strategischen Steuerung, sofern eine solche überhaupt vorhanden war. Nur rund ein Drittel der deutschen Kommunen bis 300.000 Einwohnern kann nach eigenen Angaben klar definierte Optimierungsstrategien für die Gebäudewirtschaft vorweisen.

Im Bereich der öffentlichen Gebäude existiert ein enormes Optimierungs-, Rationalisierungs- und Einsparpotenzial, das es in Zeiten der angespannten Haushaltslage zu nutzen gilt. Insbesondere aufgrund der weltweiten Wirtschaftskrise sowie der damit für die kommunalen Haushalte verbundenen Ertragsminderungen durch Steuerausfälle und Aufwandssteigerungen durch erhöhte Sozialleistungen, ist das Thema aktueller denn je zuvor.

Die Kritik an der öffentlichen Verwaltung keine zeit-, sach- und kostenadäquaten Problemlösungen für die ihr übertragenen Aufgaben liefern zu können, hat in den vergangenen Jahren deutlich zugenommen. Der Anteil der immobilienbezogenen Aufwendungen liegt im Schnitt zwischen 15 und 20 % der jährlichen Haushaltsaufwendungen und stellt daher neben den Personal- und Transferleistungen eine der größten Aufwandspositionen im kommunalen Haushalt dar.

Zielsetzung der Arbeit:

Langfristig kann die Gebäudewirtschaft nur durch eine strategische Steuerung nachhaltig optimiert werden.

Der Bedarf an konkreten Handlungsempfehlungen zur Lösung der oben beschriebenen Problemstellung ist groß.

Die vorliegende Masterarbeit soll eine Handlungsempfehlung geben, in dem sie die folgende Forschungsfrage beantwortet:

‘Wie kann das Gebäudemanagement der Kommunen durch eine strategische Steuerung optimiert werden’?

Vorschläge zur Verbesserung beziehen sich dabei auf nachfolgende Themenfelder:

Wie können Gebäudemanagement und strategische Steuerung organisiert sein?

In welcher Beziehung sollten Gebäudemanagement und strategische Steuerung zueinander stehen?

Welche Rahmenbedingungen müssen in der Organisation vorhanden sein?

Welche Instrumente der strategischen Steuerung bieten sich für das Gebäudemanagement an?

Wie kann erreicht werden, dass die Organisation den Veränderungsprozessen offen gegenüber steht?

Das Gebäudemanagement kann nicht allein durch die Verwaltung verbessert werden. Erforderlich ist eine neue Art der Zusammenarbeit und Entscheidungsfindung in und mit den politischen Gremien. Die Politik muss von der Vorteilhaftigkeit einer strategischen Steuerung im Gebäudemanagement überzeugt werden. Die vorliegende Arbeit will auch für diese Problemstellung einen möglichen Lösungsweg aufzeigen.

Beim Leser wird ein Grundverständnis zu den Abläufen in einer Kommunalverwaltung vorausgesetzt.

Gang der Untersuchung:

In der vorliegenden Arbeit wird die strategische Steuerung und das Gebäudemanagement der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland behandelt. Eine Betrachtung der öffentlichen Verwaltungen auf Landes- oder Bundesebene erfolgt nicht.

Die Arbeit ist in sechs Kapitel gegliedert. Nach der Einleitung schafft das zweite Kapitel zunächst einen theoretischen Bezugsrahmen für die Ausführungen in den nachfolgenden Kapiteln. Hierzu gehört eine Klärung der Begriffe des Gebäudemanagements und der strategischen Steuerung. Die strategische Steuerung wird als kontinuierlicher Prozess mit mehreren Phasen dargestellt und erläutert. Ebenfalls wird auf mögliche Organisationsformen sowie die Aufgaben einer strategischen Steuerung eingegangen. Darauf folgend wird der Themenkomplex des Gebäudemanagements näher betrachtet und ein Überblick über die Entwicklung desselben gegeben. Hinsichtlich der Organisation des Gebäudemanagements werden das Eigentümer-, das Mieter-Vermieter-, und das Managementmodell der KGSt betrachtet und bewertet. Die Aufgaben des Gebäudemanagements werden klassifiziert und in die Bereiche des infrastrukturellen, kaufmännischen und technischen Gebäudemanagements unterteilt. Das zweite Kapitel schließt mit einer Darstellung des Problems der fehlenden Verknüpfung des Gebäudemanagements mit der strategischen Steuerung und den daraus resultierenden Defiziten.

Das dritte Kapitel stellt Rahmenbedingungen zur exzellenten strategischen Steuerung des Gebäudemanagements vor. Es wird im Wesentlichen auf verschiedene Elemente des Neuen Steuerungsmodells bzw. des New Public Managements eingegangen.

Einen Schwerpunkt der Arbeit bilden die Handlungsempfehlungen im vierten Kapitel. Hier werden spezifische Instrumente für eine strategische Steuerung des Gebäudemanagements aufgezeigt. Zur Anwendung kommen wissenschaftlich etablierte und gängige Verfahren aus der Privatwirtschaft, die hinsichtlich der speziellen Bedürfnisse des Gebäudemanagements in der Kommunalverwaltung konkretisiert werden. Insbesondere die Balanced Scorecard und das Portfoliomanagement werden ausführlich behandelt. Im Zusammenhang mit der Balanced Scorecard wird ein Überblick über die Begriffe Vision, Ziele, Kennzahlen und Maßnahmen gegeben. Daneben wird auch auf das ergänzende Steuerungsinstrument des Qualitätsmanagements eingegangen.

Das fünfte Kapitel beinhaltet eine Erläuterung zum Umsetzungsmanagement als Erfolgsfaktor der strategischen Steuerung des Gebäudemanagements, resultierend aus den vielfach beobachteten Umsetzungsproblemen bei Veränderungen der öffentlichen Verwaltung in der Vergangenheit.

Im sechsten Kapitel werden die zentralen Erkenntnisse zusammengeführt.

Der Anhang vervollständigt diese Arbeit.

Inhaltsverzeichnis:

	Abbildungsverzeichnis	5
	Tabellenverzeichnis	5
	Abkürzungsverzeichnis	6
1.	Einführung	7
1.1	Aktualität des Themas	7
1.2	Zielsetzung der Arbeit	8
1.3	Gang der Untersuchung	9
2.	Ausgangslage und theoretischer Bezugsrahmen	10
2.1	Strategische Steuerung	10
2.1.1	Begriffsklärung und Grundlagen	10
2.1.2	Prozess der strategischen Steuerung	13
2.1.3	Organisationsformen der strategischen Steuerung	16
2.2	Gebäudemanagement	18
2.2.1	Begriffsklärung und Funktionsbereiche	18
2.2.2	Entwicklung des Gebäudemanagements	21
2.2.3	Organisationsformen des Gebäudemanagements	23
2.2.4	Rechts- und Betriebsformen des Gebäudemanagements	25
2.3	Fehlende Verknüpfung von strategischer Steuerung und Gebäudemanagement	27
3.	Rahmenbedingungen zur strategischen Steuerung des Gebäudemanagements	30
3.1	Trennung von Politik und Verwaltung	30
3.2	Dezentralisierung, Kontraktmanagement	32
3.3	Wettbewerb	34
4.	Instrumente zur strategischen Steuerung des Gebäudemanagements	36
4.1	Balanced Scorecard	36
4.1.1	Definition	36
4.1.2	Aufbau der Balanced Scorecard	37
4.1.3	Anwendbarkeit der Balanced Scorecard	39
4.1.4	Entwicklung einer Balanced Scorecard für das Gebäudemanagement	40
4.1.5	Kritische Würdigung der Balanced Scorecard	69
4.2	Portfoliomanagement	70
4.2.1	Definition	70
4.2.2	Anwendbarkeit des Portfoliomanagements	72
4.2.3	Entwicklung eines Portfoliomanagements für das Gebäudemanagement	73
4.2.4	Kritische Würdigung des Portfoliomanagements	78
4.3	Qualitätsmanagement	79
4.3.1	Definition	79
4.3.2	EFQM und CAF	80
4.3.3	Anwendung des CAF im Gebäudemanagement	82
4.3.4	Kritische Würdigung des CAF	88
4.4	Zwischenfazit	89
5.	Umsetzungsmanagement als kritischer Erfolgsfaktor	91
5.1	Rolle der Politik	91
5.2	Rolle der Mitarbeiter	93
5.3	Rolle der Kunden	93
5.4	Zuständigkeiten im strategischen Steuerungsprozess	94
6.	Zusammenfassung	95
	Anhang	97
	Literaturverzeichnis	99

Textprobe:

Kapitel 3.1, Trennung von Politik und Verwaltung:

Als hinderlich für eine strategische Steuerung des Gebäudemanagements erweist sich die kurzfristige, an Wählerstimmen und Wahlperioden orientierte Politik. Eine Neuausrichtung des Gebäudemanagements darf sich daher nicht nur auf die administrativen Bereiche der Verwaltung beschränken, sondern muss auch die politische Ebene einbeziehen. Bislang war die Politik oft mit operativen Entscheidungen belastet und hatte eine Tendenz zur Überregulierung. Begünstigt wurde dies durch eine Art Selbstführung der Verwaltung. Trotz der in der Gemeindeordnung normierten Allzuständigkeit des Rates gingen die zentralen Initiativen häufig von der Verwaltung aus. Die ‘Ohnmacht’ des Rates führte im Gegenzug zu Einzeleingriffen der Politik in das Verwaltungsgeschäft. Einzelgeschäfte erfordern jedoch Detailinformationen, welche die oft ehrenamtlichen Politiker nicht besitzen können.

Das Verhältnis von Politik und Verwaltung sollte im Idealfall an der Prinzipal-Agenten-Theorie orientiert sein. Die Leitidee des Prinzipal-Agenten-Ansatzes ist die Bewältigung von Zielkonflikten, die aus einem Vertragsverhältnis zwischen einem Auftraggeber, der als Prinzipal bezeichnet wird, und einem Auftragnehmer, der in diesem Zusammenhang als Agent bezeichnet wird, entstehen können. In diesem Fall agiert die Politik als Prinzipal und die Verwaltung als deren Agent. Prinzipal und Agent verfolgen grundsätzlich eigene Ziele, die teilweise divergieren können. Zielkonflikte lassen sich durch Anreiz-, Kontroll- und Informationssysteme minimieren oder gar vermeiden.

Mit einer Trennung von Politik und Verwaltung soll erreicht werden, dass die Politik sich im Wesentlichen mit strategischen Fragestellungen beschäftigt und nur ausnahmsweise operativ tätig wird. ‘So soll in den politischen Gremien nicht über detaillierte Budgetpläne und einzelne Ausgabenposten beraten werden.’ Auf ein Beispiel des Gebäudemanagements bezogen: Die Politik gibt vor, dass das neue Schulgebäude maximal x Tonnen C0² ausstoßen darf. Die Verwaltung entscheidet eigenständig durch welche Wärmeerzeugungsformen (z.B. Solaranlage, Pelletheizung, etc.) dies erreicht werden kann.

Die Verwaltung kann im operativen Geschäft autonom handeln. Im Gegenzug liefert die Verwaltung der Politik die zur Strategieentscheidung erforderlichen Informationen. Zudem übt die Politik eine Erfolgskontrolle über die Erreichung der strategischen Ziele aus. Hierbei kommt dem Berichtswesen und dem Controlling eine besondere Bedeutung zu. Der Rat soll entscheiden, ‘was’ gemacht wird, und die Verwaltung, ‘wie’ es gemacht wird. Die Politik tritt als Auftrag- und Kapitalgeber für kommunale Leistungen auf, die die Verwaltung als Auftragnehmer erbringt. Die Kernaufgaben des Rates im System des New Public Managements sind:

die strategische Zielbildung.

-die Planung der erwarteten Wirkungen (Impact und Outcome).

-die Planung der Outputs zum Erreichen der Wirkungen.

-die Festlegung der geeigneten Arbeitsteilung und Koordination.

-die Überwachung der Zielumsetzung durch die Verwaltung.

-die politische Informationsverantwortung gegenüber den Anspruchsgruppen.

Dem gegenüber stehen die neuen Aufgaben der Verwaltungsführung:

-Zielbildungsverantwortung im Sinne der betrieblichen Strategie- und Zielfindung.

-Ergebnisverantwortung für die Erreichung der vereinbarten Outputs und Wirkungen.

-Organisationsverantwortung im Sinne einer zweckmäßigen Arbeitsteilung und Koordination.

-Verantwortung für die Förderung der Mitarbeiter.

-Finanzverantwortung für die Einhaltung der Budgetvorgaben.

-Informationsverantwortung gegenüber Mitarbeitern und der politischen Führung.

Strategische Steuerung vollzieht sich demnach nicht nur in der administrativen Verwaltung, sondern auch in den politischen Gremien. Der Verwaltungsleitung kommt dennoch eine entscheidende Rolle zu, indem sie die politischen Entscheidungen maßgeblich vorbereitet. Egal wie die strategische Steuerung in der Praxis organisiert ist (vgl. Kapitel 2.1.3), die strategischen Programme sollten nur mit Zustimmung des zuständigen politischen Gremiums verabschiedet werden. Die Organisationseinheit der strategischen Steuerung sowie die Verwaltungsführung nehmen dabei die Aufgabe eines Bindeglieds zwischen Politik auf strategischer und den Facheinheiten auf operativer Ebene wahr.