Lobbyismus als Instrument kommunaler Europapolitik

Formal betrachtet haben die Kommunen über den AdR den größten Einfluss auf die europäischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse. Da der Ausschuss selbst allerdings nur ein Beratungsgremium ist, relativiert sich diese kommunale Mitwirkungsmöglichkeit jedoch sehr. In die Position eines vollwertigen mitentscheidenden Gemeinschaftsorgans wird der AdR auch in absehbarer Zeit nicht hineinwachsen können, dem steht die zukünftige EUVerfassung entgegen. Abzuwarten bleibt hingegen, welche Folgen das Klagerecht vor dem EuGH hinsichtlich der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips für die Rechtsetzung der EU haben wird; möglicherweise kann dadurch eine stärkere Berücksichtigung regionaler, aber auch kommunaler Belange erwirkt werden. Dies ändert allerdings nichts daran, dass die deutschen Kommunen im AdR mit nur drei Sitzen völlig unterrepräsentiert sind und sich angesichts der Heterogenität der Mitglieder mit einer Vielzahl unterschiedlicher, zum Teil gegenläufiger Interessen auseinander zu setzen haben. Die institutionalisierten Beteiligungsmöglichkeiten im AdR, ebenso im Europarat, haben dementsprechend für die Entwicklung der Kommunen zu aktiven Gestaltern europäischer Politik nur eine untergeordnete Bedeutung. IV. Informelle Aktivitäten der Kommunen auf europäischer Ebene Aus den bisher gewonnenen Erkenntnissen über die den Kommunen zur Verfügung stehenden formellen Mitgestaltungsrechten lässt sich die notwendige Hinwendung zu informellen Aktivitäten erklären. Die Grenzen sind dabei fließend: So kann informelle Interessenvertretung ihrerseits wieder über Organisationsstrukturen formalisiert sein. Die einzelnen Handlungsalternativen schließen einander nicht aus, können sich ergänzen und abgestimmt zum Einsatz gebracht werden. Die vielfältigen Formen informeller Mitgestaltung von EU-Politikprozessen rücken nun in den Mittelpunkt der Untersuchung. Dazu sollen zunächst einige grundsätzliche Befunde zum Euro-Lobbying getroffen und der Versuch einer Einordnung der Kommunen in die europäische Lobbyinglandschaft unternommen werden.153 a. 1. Das Lobbysystem der Europäischen Union Entwicklung des Euro-Lobbying [...]

Obwohl der Europarat nicht zu den Institutionen der EU zählt, so hat er für die Aufwertung der Kommunen in Europa doch Beachtliches geleistet und soll deshalb im Rahmen dieser Arbeit nicht unerwähnt bleiben. Als völkerrechtliche Einrichtung am 05.05.1949 gegründet, hat sich der Europarat vor allem dem Schutz des gemeinsamen Erbes der Demokratie und der Menschenrechte verschrieben.146 Für regionale und kommunale Angelegenheiten steht dem Europarat bereits seit den 50er Jahren eine beratende Einrichtung zur Seite, woraus 1994 nach mehreren Reformen der Kongress der Gemeinden und Regionen Europas (KGRE) hervorging.147 Der Kongress tritt einmal im Jahr zusammen und soll mittels Entschließungen kommunale und regionale Belange innerhalb des Europarats einbringen. Im Gegensatz zum AdR verleiht dabei eine Trennung von lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in eine „Kammer der Gemeinden“ und eine „Kammer der Regionen“ den Kommunen eigenständige Handlungsmöglichkeiten.148 Von den 18 Sitzen, die der deutschen Delegation insgesamt zustehen, sind in der Kammer der Gemeinden neun mit kommunalen Mandatsträgern besetzt, deren Wahl die BVKS organisiert.149 Ferner bietet der KGRE in regelmäßigen internationalen Großkonferenzen ein Forum für die grenzüberschreitende Zusammenarbeit kommunaler Verantwortungsträger.150 Bekanntheit erlangte die am 15.10.1985 als Konvention des Europarats verabschiedete „Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung“, die von einer Vorläuferorganisation des KGRE erarbeitet wurde. Die Charta formuliert die Prinzipien und Mindeststandards der kommunalen Selbstverwaltung. Jährlich wird dem KGRE ein Bericht über die Einhaltung der Kommunalcharta in den Signatarstaaten vorgelegt, wodurch politischer Druck auf Länder mit Umsetzungsdefiziten ausgeübt wird.151 Mit dem Instrument der Kommunalcharta gingen vom [...]

26 koordiniert. Die Delegierten der Fachkommissionen untersuchen die von Kommission, Rat und Parlament vorgelegten Dokumente und erarbeiten die Stellungnahmen, womit ein Berichterstatter betraut wird. Die Entwürfe werden der Plenarversammlung, die mindestens vier Mal jährlich tagt140, zur mehrheitlichen Abstimmung vorgelegt. Wie kommen nun die deutschen Kommunen im AdR zu Wort? Hier können die Bestimmungen zur Benennung der Ausschussmitglieder Aufschluss liefern. Die Besetzung der 24 deutschen Sitze (Art. 263 EGV) mit regionalen und kommunalen Vertretern war in der Gründungsphase sehr umstritten. Nach Meinung der Bundesländer sollten ihnen im Sinne einer homogenen Zusammensetzung des AdR sämtliche Sitze zustehen, da er als ein Gremium der dritten Ebene konzipiert worden sei. Die Unterscheidung zwischen Vertretern der regionalen und lokalen Gebietskörperschaften sei nur deshalb in den EG-Vertrag aufgenommen worden, weil es in mehreren Mitgliedstaaten keine regionale Ebene gebe. Ausschließlich aus diesen Ländern sollten Kommunalvertreter entsandt werden, während Mitgliedstaaten mit subnationaler Untergliederung nur regionale Vertreter benennen dürften.141 Die Position der Länder verdeutlicht die Problematik des Regionenbegriffs. Naturgemäß widersprachen die Kommunen dieser Ansicht und verlangten eine wirksame Vertretung im AdR, die der Bedeutung der Gemeinden und Gemeindeverbände im Staatsaufbau der Bundesrepublik hinreichend gerecht werden sollte. Zudem spreche der Wortlaut des Vertrags ausdrücklich von regionalen und lokalen Gebietskörperschaften. Letztlich einigten sich Bund und Länder auf einen Kompromiss, der in § 14 EUZBLG geregelt ist. Danach sichern die Länder in einem Beteiligungsverfahren, dass auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände drei Kommunalvertreter in den AdR entsandt werden.142 Die geringe Zahl der deutschen kommunalen Interessenvertreter ist nicht die einzige Hürde für eine wirksame Interessenvertretung im AdR. Zu bedenken ist auch, dass die Vertreter ihre Tätigkeit nicht hauptamtlich wahrnehmen; sie haben in ihren Heimatländern ein auf Wahlen beruhendes Mandat in einer regionalen oder lokalen Gebietskörperschaft inne oder sind gegenüber einer gewählten Versammlung politisch verantwortlich.143 Während die Landesvertreter im AdR zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben zumeist auf die Verwaltungskapazitäten der Landesministerien zurückgreifen können, stehen die Kommunalvertreter vor der Herausforderung, die Informationsauswertung, Sitzungsvorbereitung und -teilnahme selbst oder mit Unterstützung von deutlich kleineren Kommunalverwaltungen und des jeweiligen Verbandes bewältigen zu müssen. Ein weiteres Hindernis für deutsche Kommunen, im AdR eigene Anträge einzubringen und durchzusetzen, stellt die Heterogenität der Mitglieder dar, die mit der Erweiterung der EU [...]