Leistungsentlohnung vor dem Hintergrund sich ändernder Rahmenbedingungen im öffentlichen Dienst

Diplomarbeit von Michael Hofmann

Einleitung:

Im öffentlichen Dienst vollzieht sich eine ständige Entwicklung mit dem Ziel, eine effektivere und effizientere Leistung zu ermöglichen. Die Neugestaltung des Tarifrechts im öffentlichen Dienst trug dazu bei.

Am 13. September 2005 wurde der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst zwischen den öffentlichen Arbeitgebern, der BRD, vertreten durch den damaligen Bundesinnenminister Otto Schily und die Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände sowie die Gewerkschaften ver.di, GEW, GdP und dbb-tarifunion, abgeschlossen. Mit der Einführung des TVöD am 01.01.2007 sollte von da an auch die leistungsbezogene Vergütung im öffentlichen Sektor implementiert werden, nachdem sie im privatwirtschaftlichen Bereich schon längere Zeit angewandt wurde. Durch diese Neuerung entstanden ein hoher Handlungsbedarf und gleichzeitig eine große Herausforderung für die einzelnen öffentlichen Institutionen, dieses Konzept in einem relativ kurzen Zeitraum erfolgreich umzusetzen. Zusätzlich knüpften sich hohe Erwartungen an das System der Leistungsentlohnung. Man erhoffte sich vor allem eine höhere Leistungsmotivation der Mitarbeiter und damit eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit und der Qualität der Dienstleistungen im Interesse des Bürgers. Darüber hinaus wurde eine Professionalisierung des Personalmanagements im öffentlichen Dienst erwartet.

Eine besondere Schwierigkeit bei der Umsetzung bestand darin, dass die Ausgestaltung der leistungsorientierten Bezahlung nicht tariflich geregelt ist, sondern der Tarifvertrag nur die erforderlichen Rahmenbedingungen festlegt. Die Durchführung wurde bewusst den Betriebsparteien vor Ort überlassen, da es laut Tarifvertragsparteien kein optimales System zur leistungsorientierten Bezahlung gibt. Durch die Tatsache, dass nun individuelle, an die jeweilige Institution angepasste Lösungen und Gestaltungsmöglichkeiten entwickelt werden mussten, kam es auf kommunaler Seite zu Problemen. So traten schon in den Jahren nach der Einführung des TVöD die ersten Schwierigkeiten auf, wie beim Abschluss einer Dienstvereinbarung, bei der Schaffung von Akzeptanz bei den Beschäftigten, bei der Entwicklung und Gestaltung von Leistungsbewertungssystemen, der Auszahlung des Leistungsentgelttopfes und dem zeitlichen und personellen Aufwand.

Mit dieser Arbeit soll dazu beigetragen werden, die Reform des Tarifrechts und die damit verbundene Leistungsentlohnung, entsprechend ihrer Umsetzung und der aufgetretenen Probleme in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten des TVöD näher zu betrachten, einzuschätzen und zu bewerten. Es kann allerdings nicht das Ziel sein, verbindliche Richtlinien für die Einführung und den richtigen Umgang mit dem Leistungsentgeltsystem vorzugeben.

Hauptsächlich wiedergegeben werden soll, wie in Deutschland die Inhalte des TVöD umgesetzt worden sind und wie der erhebliche Systemwechsel, der im öffentlichen Dienst gezielt Vergütungsunterschiede aufgrund individueller Leistungen fordert, bewältigt wurde. Zur detaillierteren Hinterfragung dieses Schwerpunktes soll herausgefunden werden, welche Probleme bei der Umsetzung des tarifvertraglichen Leistungsentgeltes aufgetreten sind und mit welchen Problemen weiterhin zu rechnen ist.

Weil Menschen erfahrungsgemäß skeptisch gegenüber Neuem sind, und da das neue Tarifrecht erhebliche Einschnitte in die bisher gewohnten Arbeitsabläufe und überhaupt für die ganze Arbeitsorganisation bringt, interessiert, wie die Beteiligten mit diesen Veränderungen umgehen. Weiterhin entstanden verwaltungsinterne Befürchtungen, dass das leistungsabhängige Entgelt willkürlich verteilt wird. Man war misstrauisch gegenüber dem Arbeitgeber, weil er im Rahmen der Vorgaben durch die Leistungsbeurteilung das Leistungsentgelt festlegt und diese Entscheidung nicht vom Tarifvertrag vorgegeben wird. Die Beschäftigten forderten außerdem häufig Verteilungskriterien ein, die nichts mit dem Sinn und Zweck der leistungsorientierten Bezahlung zu tun haben. Aus diesem Grund ist das Gerechtigkeitsempfinden bezüglich der Leistungsentlohnung von Interesse. Grundsätzlich stellt sich allerdings die Frage, ob es überhaupt ein gerechtes Leistungsentgeltsystem geben kann, welches allen Ansprüchen genügt.

Um vergleichen zu können, inwiefern in Deutschland die Implementierung des leistungsdifferenzierten Entgeltsystems positiv oder negativ vollzogen wurde, soll auch aus internationaler Sicht geklärt werden, in welcher Art und Weise in anderen Ländern mit dem Thema Leistungsentlohnung im öffentlichen Dienst umgegangen wird. Durch diese Vergleiche soll dargelegt werden, ob es international andere Erfahrungen gibt, die auch für Deutschland von großem Interesse wären. Abschließend soll erörtert werden, ob der TVöD die Erwartungen erfüllt hat, die durch die Vertragsparteien bei Vertragsabschluss beabsichtigt waren.

Gang der Untersuchung:

Diese Diplomarbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Um der Intention dieser Arbeit zu genügen, wird wie folgt vorgegangen:

In der Einleitung erfolgt die Einführung in die Problematik des Themas, und die zu untersuchenden Aspekte werden in Form von Fragestellungen aufgeworfen. So erhält der Leser einen kurzen Überblick über die Thematik dieser Arbeit und kann nachvollziehen, auf welche Art und Weise und in welchen Arbeitsschritten die einzelnen Punkte abgehandelt und beschrieben werden. Nach der Einleitung wird auf die veränderten Rahmenbedingungen eingegangen, welche die Tarifvertragsparteien unter anderem veranlasst haben, das Tarifrecht im öffentlichen Dienst neu zu gestalten.

In den darauf folgenden Kapiteln werden die Inhalte der leistungsorientierten Bezahlung näher gebracht. Man erhält dadurch einen Überblick über die theoretischen Grundlagen. Begriffe wie z. B. Leistung, Leistungsprinzip und Leistungsmotivation werden definiert und die möglichen Verfahren der Leistungsfeststellung und -bewertung dargestellt. Im Rahmen der monetären Anreize werden die drei relevanten Formen des Leistungsentgeltes im öffentlichen Sektor beschrieben.

Nach diesem Überblick über die Grundlagen der Leistungsentlohnung wird zunächst die bisherige Umsetzung des Leistungsentgeltes in Deutschland thematisiert. Mit der Zielsetzung, sich internationale Erfahrungen mit dem Leistungsentgelt zu Nutzen zu machen, werden mehrere Länder in Bezug auf ihre Konzepte und deren Implementierung verglichen und analysiert. Insbesondere soll dargestellt werden, welche erfolgreichen oder weniger erfolgreichen Verfahren diese Länder entwickelt und auch umgesetzt haben. Darauf aufbauend werden Überlegungen angestellt, welche dieser Methoden für die deutsche Verwaltung interessant sein könnten. Dementsprechend könnten aussichtsreiche Konzepte übernommen und im deutschen öffentlichen Dienst mit seinen Gegebenheiten angewandt werden. Aufgrund der neuen Anforderungen und Voraussetzungen, die die Einführung des TVöD nicht nur für die gesamte Verwaltung mit sich bringt, sondern auch für die einzelnen Individuen innerhalb der Institution, veränderten sich auch die Sichtweisen und das Denken der verschieden Interessengruppen in der Verwaltung. Aus diesem Grund werden anschließend an die internationalen Betrachtungen die Chancen und Risiken des Leistungsentgeltes aus der Sicht der Arbeitgeber, Führungskräfte, sonstigen Beschäftigten und der Personalvertretung begutachtet. Die wichtigsten Erkenntnisse der behandelten Problematik werden zum Schluss noch einmal zusammenfassend dargestellt und bewertet.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.2, Systematische Leistungsbewertung:

Als Alternative zur Zielvereinbarung ist die systematische Leistungsbewertung im Tarifvertrag vorgesehen. Sie ist nach § 18 Abs. 5 Satz 3 TVöD-VKA definiert als ein betrieblich vereinbartes System zur Feststellung erbrachter Leistungen nach möglichst messbaren oder anderweitig objektivierbaren Kriterien oder durch aufgabenbezogene Bewertung. Dementsprechend wird von einer kriterien- bzw. merkmalorientierten Leistungsbewertung und einer aufgabenorientierten Leistungsbewertung gesprochen. Die Leistung der Beschäftigten wird anhand der Bewertungskriterien gemessen, um jährlich festzustellen, ob ein Anspruch auf Leistungsentgelt besteht. Im nächsten Abschnitt wird auf die Formen der systematischen Leistungsbewertung eingegangen.

4.2.1, Formen der Systematischen Leistungsbewertung:

Hinter der Systematik der Leistungsbewertung steht das Bestreben, ein standardisiertes Verfahren zur Bewertung der Leistungen im öffentlichen Dienst zu entwickeln. Prinzipiell erfolgt dies anhand von vorgegebenen Kriterien, die für den jeweiligen Beschäftigten ausgewählt und nach der Leistungsperiode ausgewertet werden und somit die Grundlage für eine mögliche Leistungsentlohnung bilden. Dabei stehen zwei Formen der Leistungsbewertung zur Verfügung. Zum einen die kriterien- bzw. merkmalsorientierte und zum anderen die aufgaben- oder zielbezogene Leistungsbewertung.

Die kriterienorientierte Leistungsbewertung setzt sich aus den Elementen Leistungskriterien, Leistungsstufen und Leistungsgewichtung zusammen. Leistungskriterien wie beispielsweise Arbeitsqualität, Arbeitsquantität, Arbeitsergebnisse, Fachkompetenz, Methodenkompetenz und soziale Kompetenz werden in einem Kriterienkatalog festgelegt. Dieser wird institutionsabhängig unter Einbeziehung von Führungskräften und Beschäftigten aus allen Organisationseinheiten entwickelt. Bei seiner Konzeption werden die gesamten Tätigkeits- bzw. Aufgabenschwerpunkte des Arbeitsbereiches betrachtet.

Vor Beginn eines Leistungsbewertungszeitraumes verständigen sich die Führungskraft und der Beschäftigte gemeinsam auf die anforderungsspezifischen Bewertungsmerkmale seiner Stelle und wählen diese aus dem Katalog aus. Die Beschäftigten verstehen somit, was die Kriterien für sie bedeuten und welches Verhalten bzw. welche Leistung genau von Ihnen erwartet wird.

‘Nach der Festlegung, welche Leistungskriterien bei der Bewertung verwendet werden, sind die jeweiligen Leistungsniveaus zu bestimmen.’ Dies erfolgt durch den Vorgesetzten anhand von Leistungsstufen auf einer Bewertungsskala. An ihr ist der Erfüllungsgrad der Arbeit ablesbar. Für jedes Leistungskriterium werden entsprechende Leistungsausprägungsstufen festgelegt, welche die Leistungshöhe beschreiben. Die Skala reicht somit von der schlechtesten bis zur besten Leistungserbringung. Die beobachteten Leistungen der Beschäftigten werden durch den Vorgesetzten einer Stufe zugeordnet. Im Hinblick auf die mögliche Skalierung werden Noten, Punkte oder verbalisierte Skalen verwendet. Die Normalleistung, die in der Dienstvereinbarung festgehalten wird, dient auf der Skala dabei als Orientierungspunkt für die Führungskräfte bei der Leistungsbewertung. Sie bezeichnet den Punktwert, den Beschäftigte erwarten können, die alle Anforderungen, letztlich die Pflichten aus dem Arbeitsvertrag, erfüllen. Entsprechend der Relevanz der Leistungskriterien ist auch eine Gewichtung zwischen diesen möglich.

Damit die Subjektivität der Bewertung durch die Führungskräfte weitestgehend eingedämmt wird und der Bewerter die richtige Stufe auf der Skala besser auswählen kann, werden die Bewertungskriterien operationalisiert. Sie werden durch konkrete, auf die Tätigkeit bezogene Verhaltensweisen illustriert. Dazu wird das zu bewertende Kriterium allgemein definiert und schließlich zu jeder Bewertungsstufe eine verbale Verhaltensbeschreibung formuliert. Operationalisierte Kriterien dienen der Führungskraft zudem als Argumentationshilfe für die durchgeführte Bewertung im Bewertungsgespräch.

Im Gegensatz zur kriterienorientierten Leistungsbewertung wird die aufgaben- bzw. zielbezogene Bewertung anhand festgelegter Aufgaben bzw. vereinbarter Ziele durchgeführt. Sie wird meist im Rahmen einer Kombination von Zielvereinbarung und Leistungsbewertung verwendet. In Bezug auf den Aufgabenbereich erfolgt die Leistungsbewertung durch die Feststellung einer Zielerreichung. So wird z. B. neben den Leistungskriterien wie Kundenorientierung und Arbeitsergebnisse zwischen den Vertragsparteien für die nächste Beurteilungsperiode zusätzlich ein Ziel vereinbart, das dann anhand eines Punktesystems bewertet wird. Die Leistungsbeurteilung bei dieser Form wird nicht linear auf den gesamten Aufgabenbereich, sondern auf zuvor festgesetzte Aufgabenschwerpunkte durchgeführt. Diese werden am Anfang der Beurteilungsperiode in einem Mitarbeitergespräch, ähnlich dem Zielvereinbarungsgespräch, festgelegt. ‘Der Ausgangspunkt ist die Eingruppierung bzw. die aktuelle Stellenbeschreibung des Beschäftigten.’ Nach Ende der Beurteilungsperiode erfolgt im Rahmen eines Mitarbeitergesprächs die Leistungsbewertung für die zurückliegende Periode anhand der festgelegten Aufgaben und Leistungskriterien.