Kritische Analyse der Übernahme des institutionellen Regelwerks der EU (Acquis Communautaire) durch Bulgarien

Diplomarbeit von Zlatimira Yordanova

Einleitung:

Nach 1945 hatte der Kalte Krieg zwischen West und Ost zu einer willkürlichen Teilung Europas geführt. Es bildeten sich ein marktwirtschaftlich geprägtes westliches Europa und ein planwirtschaftlich orientiertes östliches Europa, gebunden an die Sowjetunion.

Am 25. April wurde in Luxemburg der EU-Beitrittsvertrag von Bulgarien und Rumänien unterschrieben, und seit dem 01.01.2007 sind beide Länder Mitglieder der EU. Damit ist aus Sicht der EU die fünfte Erweiterungsrunde abgeschlossen. Der sich im Jahre 1989/90 in Mittel- und Osteuropa abspielende „Systemwechsel und die darauf folgende universelle Umordnung der Großmachtverhältnisse“ zwingen die ehemals sozialistisch geprägten Staaten zu einer Umorientierung der Marktstruktur und einer verstärkten Zuwendung zu neuen Integrationspartnern in Organisationen wie der NATO und der EU. Bulgarien und Rumänien werden oft als die „ökonomischen Schlusslichter der Union“ bezeichnet. Trotz vieler Probleme während des Beitrittsprozesses haben sie dennoch gezeigt, dass sie in der Lage sind, marktwirtschaftliche Strukturen aufzubauen, Strukturschwächen zu bekämpfen und somit bereit sind, dem "Club" möglichst schnell beizutreten.

Zum ersten Mal in der Geschichte der EU-Erweiterung werden ehemalige zentralistische Planwirtschaften mit eingeschlossen, die gezwungen sind, innerhalb einer kurzen Zeit, von den westeuropäischen Ländern in den letzten vierzig Jahren entwickelte Institutionen und Gesetze zu übernehmen. Wie Martens (2000) bemerkte, ist dies ein "unprecedented experiment in institutional reform", da der institutionelle Transformationsprozess nicht "selbst gewachsen" ist, sondern von westlichen Volkswirtschaften transponiert wurde. Die fremde "EU-Rechtskultur" muss erst auf die politischen Willensträger in Bulgarien übergehen, die diese dann im Laufe der Zeit im Rahmen eines "Trickle-Down-Effektes" an die Institutionen bis in die Bevölkerung weitergeben. Den Rahmen hierfür bietet der Acquis Communautaire, das institutionelle und rechtliche Regelwerk der EU, welches im Mittelpunkt dieser Arbeit steht.

Oberstes Ziel der EU-Mitgliedstaaten ist, neben der vollständigen Übernahme des Acquis Communautaire durch die Kandidatenländer, "the creation of a level playing field based on the Western status quo". Neben der Etablierung von Demokratie und Marktwirtschaft sehen die Neumitglieder durch die institutionelle Annäherung an die EU die Möglichkeit, von den finanziellen Vorteilen sowie dem Beitritt zum Gemeinsamen Markt zu profitieren. Von ihnen ist es zu erwarten, dass sie sich den Anpassungsforderungen der EU unterwerfen, diese unverzüglich umsetzen und den schweren Weg in die EU antreten.

Die Mehrheit der Bürger hoffte durch die Rezeption des EU-Rechts auf neue Perspektiven in politischer, institutioneller und ökonomischer Hinsicht. Für Bulgarien entstehen Chancen, die demokratischen, sozialen und ökologischen Rahmenbedingungen seiner Gesellschaft mit der Übernahme des institutionellen Regelwerkes der EU zu verbessern. Jedoch ist die Übernahme des europäischen Rechtsbestandes, des sog. Acquis Communautaire, mit erheblichen Kosten verbunden, und einige von der EU auferlegte Regelungen können die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes mit relativ hohem wirtschaftlichen Rückstand im Vergleich zur EU-15 schmälern. Es wird allerdings vermutet, dass die Vorteile des EU-Beitritts die negativen Effekte überwiegen werden.

Langfristig erhofft man sich, eine höhere Dynamik des Wirtschaftswachstums und ein „Catching Up“ Bulgariens mit den anderen EU-Ländern zu erreichen, um die Einkommensdisparitäten zwischen armen und reichen Ländern abzubauen und die Lebensqualität zu verbessern.

Das Ziel der Untersuchung ist es, die Anpassungsleistungen der Institutionen Bulgariens an die EU-Standards kritisch zu betrachten und dabei Chancen, Risiken und ökonomische Auswirkungen bei und durch die Implementierung des Acquis aus der Sicht des neuen Mitgliedslandes im Verlauf dieser Arbeit im Einzelnen darzulegen. Dabei wird genauer auf die kritische Analyse zweier einzelner Aspekte im Bereich der Justiz und Umweltpolitik Bulgariens eingegangen. Einerseits sollen die Anforderungen und die Anpassungsstrategien Bulgariens, andererseits die damit verbundenen Anpassungsschwierigkeiten und Defizite aufgezeigt werden. Dabei sollen Fragen nach der Beitrittsfähigkeit und Gesamtkonvergenz Bulgariens im Vergleich zur EU-15 beantwortet werden, um die geforderten Angleichungen in Bulgarien wahrnehmen und erfolgreich umsetzen zu können.

Gang der Untersuchung:

In Hinblick auf die oben erwähnte Problemstellung und Zielsetzung dieser Arbeit, wird in Kapitel 2 zunächst der Acquis Communautaire und seine Rolle in der Zielsetzung der EU-Erweiterung sowie des gesamten EU-Beitrittsprozesses vorgestellt. Die ihm zugeschriebene Bedeutung lässt sich erkennen als "Anker", d.h. als Anknüpfungs- oder Aufhängugspunkt, an dem sich Länder orientieren und ihn ggf. übernehmen können, um ihre eigene politische, wirtschaftliche und soziale Entwicklung voranzutreiben. Zunächst wird dabei die Rolle, die der Acquis im Rahmen der EU-Osterweiterung für die neuen EU-Mitgliedstaaten, insbesondere die MOEL, innehat, dargelegt, um dann anschließend den EU-Beitrittsprozess in Grundzügen sowie seine Annäherungsstufen an den Acquis Communautaire mit den damit verbundenen EU-Strategien und -Programmen aufzuzeigen.

In Kapitel 3 wird dann speziell auf den Fall Bulgarien, den Stand der Umsetzung des Acquis und damit den Stand der Beitrittsfähigkeit des Landes eingegangen. Als Beurteilungsbasis dienen dafür Indikatoren, die anhand wirtschaftswissenschaftlicher Modelle ermittelt und hier dargestellt werden. Bestimmte Modelle zielen dabei auf verschiedene Konvergenzkriterien ab, die die mit der Übernahme des Acquis einhergehende politische und wirtschaftliche Konvergenz messen (realwirtschaftliche, institutionelle, monetäre und fiskalische Konvergenzen). In Hinblick auf die oben genannte Zielsetzung dieser Arbeit wird dann hier konkret den institutionellen Wandel, d.h. die institutionelle Konvergenz in Bulgarien erörtert. Wiederum wird aufgrund von Modellen untersucht, ob und inwieweit, und in welchen Wirtschaftssektoren, die istitutionelle Konvergenz eingetreten ist und insbesondere welche Auswirkungen sie dann anteilsmässig auf diverse volkswirtschaftliche Parameter wie Wirtschaftwachstum, Handel u.a. hatte. Damit wird deren Nutzen ermittelt und daraus die Chancen für die weitere Entwicklung dieser Parameter abgeleitet.

Neben den Chancen und positivem Nutzen ergeben sich gleichzeitig auch zukünftige Risiken und Nachteile für die bulgarische Volkswirtschaft, die daran anschließend aufgezeigt und bewertet werden.

In Anbetracht des enormen Umfangs der Thematik wird in den anschließenden Kapiteln 4 und 5 dieser Arbeit jeweils nur ein spezielles rechtliches und institutionelles Übernahmesegment des Acquis betrachtet, und zwar, einerseits das Justizwesen und andererseits die Umweltpolitik. Dies wird ganz konkret auf die einzelnen getroffenen Schritte und Maßnahmen mit deren Umsetzung und Auswirkung auf Bulgarien bezogen.

Die Schlussbetrachtungen fassen die Ergebnisse der bisher erarbeiteten Analysen und Betrachtungen zusammen und zeigen als Ergebnis den Saldo hinsichtlich des Erfolges der Übernahme des institutionellen Regelwerkes der EU und damit des langfristigen Erfolges des EU-Beitritts Bulgariens.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 5.1 Die Übernahme des EU-Rechts - Chance oder Risiko für die bulgarische Umweltpolitik?

Eine der größten politischen und finanziellen Herausforderungen stellte vor dem EU-Beitritt die Übernahme der EU-Umweltgesetze und deren Umsetzung in der bulgarischen Umweltpolitik dar.

Die Beitrittsverhandlungen mit Bulgarien über den Umweltbereich wurden im Juli 2001 eröffnet und - anderthalb Jahre früher als geplant - im Juli 2003 abgeschlossen. Im Juni 2004 wurde der gesamte Verhandlungsprozess abgeschlossen. Dies sollte man als positiven Fortschritt und große Leistung seitens Bulgariens in Bezug auf die Beitrittsverhandlungen bewerten.

Eine der größten politischen und finanziellen Herausforderungen stellte vor dem Beitritt zur EU die Anpassung des bulgarischen Umweltrechts an die EU-Umweltstandards dar.

Die unter der zentralen Planungswirtschaft rücksichtslos vorangetriebene Industrialisierung und Intensivierung der Landwirtschaft in dem postkommunistischen Land hat die Umwelt schwer beeinträchtigt und zu industriellen und urbanen Ballungsgebieten mit hohen Umweltbelastungen geführt. Um in den Club der westeuropäischen Demokratien aufgenommen zu werden, musste Bulgarien die wirtschaftlichen und institutionellen Reformen nach dem Zusammenbruch des Kommunismus fortsetzen und ihre Politik an dem gemeinschaftlichen Acquis Communautaire ausrichten, um zur nachhaltigen Verbesserung der Umweltqualität in Gesamteuropa beizutragen.

Die Umweltpolitik der EU wird im Kontext der Integrationsbestrebungen von der Europäischen Kommission und dem Europäischen Parlament als "Motor der Modernisierung von Staat und Wirtschaft in den Beitrittsstaaten" begriffen. Es scheint zwischen der Forderung nach Übernahme und Umsetzung des Umwelt-Acquis der EU und dem Aufbau moderner Verwaltungsstrukturen einen engen Zusammenhang zu geben.

Der Umweltschutz genießt bei der EU-Erweiterung eine hohe Priorität, da nach Schätzungen der Europäischen Kommission die Umweltvorschriften zu den teuersten Teilen des Acquis gehören. Die Umweltpolitik ist eines der wenigen Politikfelder, das mit dem Beitritt gleichzeitig die Übernahme umfangreicher rechtlicher Regelungen und - für die Sektoren Gewässerschutz, Luftreinhaltung und Abfallbeseitigung - hohe öffentliche und private Investitionen wegen der Umsetzung der EU-Umweltstandards erfordert. Das Volumen der gesamten notwendigen Investitionen in den Umweltsektor für die zehn neuen EU-Mitgliedsländer, die zwei EU-Kandidaten Bulgarien und Rumänien sowie für die Westbalkanländer Albanien und Kroatien wird bis 2020 auf mindestens 140 bis 160 Milliarden Euro geschätzt. Etwa ein Drittel der ganzen Summe entfällt auf Bulgarien und Rumänien, deren notwendige Umweltinvestitionen in der Bandbreite zwischen 44,6 und 49,6 Milliarden Euro liegen.

Damit Bulgarien der EU beitreten kann, muss ein bedeutenderer Teil des geltenden Europarechts (etwa 2000 Seiten von inzwischen 80000 Seiten Acquis Communautaire) vor dem Beitritt nicht nur übernommen, sondern auch durchgesetzt werden. Die Kommission geht in ihren Stellungnahmen zu den Beitrittsanträgen davon aus, dass kein Beitrittskandidat "dem Acquis Communautaire im Umweltbereich in naher Zukunft in vollem Maße entspricht". Das heißt, dass mehr als 200 Rechtsakten von den bulgarischen Umweltbehörden zu assimilieren und in der Praxis umzusetzen sind. Der Zeitraum, in dem die Anpassung an die EU-Umweltstandards und die notwendigen Investitionen frühestens vollzogen sein werden, kann mit den Jahren 2015-2018 für die „Beitrittskandidaten der zweiten Welle“ angenommen werden.

Ein Beitritt ohne die notwendige Gewährung einer großen Zahl von Übergangsfristen und Regelungen in den verschiedenen Umweltsektoren könnte kaum durchgeführt werden.

Während die Umweltmärkte in Europa nur noch geringe Wachstumsraten aufweisen, wachsen die Märkte in Ost- und Südosteuropa teilweise zweistellig. In den nächsten Jahrzehnten besteht großer Nachholbedarf auf allen Ebenen des Umweltschutzes. Das reicht von der Müllbeseitigung und der Sanierung von Mulldeponien über Maßnahmen zur Energieeinsparung bis hin zur Wasser- und Abwassertechnologie. Das bulgarische Umweltministerium und die Umweltgruppen bewerten den angestrebten Beitritt Bulgariens positiv in der Hoffnung auf deutliche Verbesserungen der Umweltqualität und Durchsetzung nationaler umweltpolitischer Interessen gegenüber anderen Ressorterwägungen.

In dieser Hinsicht sollte man die Übernahme des EU-Rechts eher als Chance statt als Risiko für die bulgarische Umweltpolitik sehen. Allerdings sind die vorgesehenen Anpassungsanforderungen an das EU-Recht sehr streng für das Land, insbesondere in Bezug auf die einzuhaltenden Fristen sowie auf die finanziellen Mittel und die notwendigen Verwaltungskapazitäten.