Konzeptionelle Weiterentwicklung des Kontraktmanagements am Beispiel des Landkreises Osterholz

Diplomarbeit von Marco Prietz

Einleitung:

Spätestens seit 1993 von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) das Neue Steuerungsmodell für Kommunalverwaltungen vorgeschlagen wurde, findet bundesweit eine rege Reformdiskussion statt. Zahlreiche Kommunen haben sich mittlerweile auf den Weg gemacht, die von der KGSt vorgeschlagenen Reformelemente umzusetzen. Dies gilt auch für den Landkreis Osterholz, der seit 1995 das Ziel einer modernisierten Kreisverwaltung verfolgt und 1997 damit begann, die Kreisverwaltung über Kontrakte zu steuern. Die vorliegende Arbeit analysiert das derzeit praktizierte Kontraktmanagement und hat zum Ziel, Ansätze aufzuzeigen, mit denen sich dessen Effektivität und Effizienz zielgerichtet steigern lassen.

Dabei wird zunächst eine Einführung in Wesen und Zweck von Kontraktmanagement gegeben. Es werden insbesondere die wesentlichen Ebenen und Phasen von Kontraktmanagement betrachtet. Dabei wird die Bedeutung einer Unterstützung durch Controlling und Berichtswesen herausgestellt. Sodann wird eine Einordnung von Kontraktmanagement in den Kontext des Neuen Steuerungsmodells vorgenommen. Hierzu werden zunächst die Defizite traditioneller Kommunalverwaltungen dargestellt. Dem Steuerungs- und Strategiedefizit kommt hierbei eine besondere Rolle zu. Anschließend wird das Neue Steuerungsmodell mit seinen wesentlichen Zielen, Grundprämissen und Lösungsansätzen kurz charakterisiert. Kontraktmanagement wird als Kernelement eingeordnet, dessen erfolgreiche Umsetzung für eine effektivere Steuerung der Kommunalverwaltung zentrale Bedeutung besitzt. Mit dieser Betrachtung schließt der theoretische Teil der Arbeit.

In der Folge richtet sich der Fokus auf das Kontraktmanagement des Landkreis Osterholz. Zunächst werden die seit 1997 abgeschlossenen Kontrakte kurz erläutert und insbesondere auf Gemeinsamkeiten untersucht. Eine umfassende Betrachtung des derzeitigen Kontraktmanagements bildet dann den Einstieg in den Kern der Arbeit. Die Elemente des heutigen Kontraktmanagements und ihre Zusammenhänge werden dargelegt und in ihrer Wirkung gewürdigt. Anschließend werden gezielt bisherige Defizite herausgearbeitet.

Der abschließende Teil der Arbeit widmet sich einer vor dem Hintergrund der Kommunalwahl 2011 anzustrebenden Weiterentwicklung des Kontraktmanagements. Hierbei werden auf Grundlage der zuvor dargestellten Defizite Bereiche herausgestellt, in denen Verbesserungsbedarf und -potenzial besteht. Es werden zudem die zu beachtenden Rahmenbedingungen einbezogen, um Anforderungen zu formulieren, die an eine geeignete Weiterentwicklung gestellt werden. Auf dieser Grundlage werden schließlich einige konkrete Anregungen gegeben, mit denen Effektivität und Effizienz des Kontraktmanagements erhöht werden könnten. Die Arbeit schließt mit einem Fazit und einem kurzen Ausblick auf die einzuleitende Optimierung des Kontraktmanagements.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.1.3, Steuerungs- und Strategiedefizit:

Kernproblem der traditionellen Kommunalverwaltung ist eine mangelnde strategische Ausrichtung und ein damit einhergehendes Steuerungsdefizit. Als wesentliche Ursache hierfür ist das traditionelle Verhältnis von Politik und Verwaltung zu benennen.

Dem Rat kommen darin als Hauptorgan der Gemeinde zentrale Funktionen und Kompetenzen zu. Er ist mit wichtigen Entscheidungs- und Kontrollrechten sowohl in Bezug auf die kommunale Aufgabenerfüllung als auch auf die Zuweisung von finanziellen, personellen und organisatorischen Ressourcen ausgestattet. Der Verwaltung nimmt eine eindeutig exekutive Funktion wahr und leitet ihre Kompetenz aus rechtlichen Vorgaben und Aufgaben- und Kompetenzzuweisungen der politischen Führung ab. Der Bürgermeister nimmt die Rolle eines ‘Grenzgängers zwischen Politik und Verwaltung’ ein. Er ist zum einen als oberste Dienstbehörde der Mitarbeiter mit einem umfangreichen Weisungsrecht ausgestattet und muss zum anderen für das Verwaltungshandeln gegenüber der Politik Rechenschaft ablegen. Zwischen Politik und Verwaltung kommt es damit zu Interdependenzen. Die Politik ist auf Informationen der Verwaltung angewiesen, während diese sich hingegen sich für wesentliche Maßnahmen und Entscheidungen politische Rückendeckung einholen muss. In der Folge kommt es so zu einer ‘Politisierung der Verwaltung’ und ‘Bürokratisierung der Politik’.

Ein weiteres Defizit des traditionellen Verhältnisses von Politik und Verwaltung ist die Intransparenz kommunalpolitischer Entscheidungsprozesse. Die Kommunalpolitik wird im Wesentlichen bestimmt durch die sog. ‘Vorentscheider’. Dieser elitären Gruppe gehören auf Verwaltungsseite der Hauptverwaltungsbeamte sowie leitende Beamte und auf Seite der Politik häufig Berufspolitiker sowie Fraktions- oder Ausschussvorsitzende an. Sie nehmen vor den eigentlichen Beratungen in den Gremien Kontakt miteinander auf, sondieren Sachverhalte und stecken bereits zu diesem Zeitpunkt die politische Linie ab, an der die eigentlich hierfür zuständigen Gremien in aller Regel kaum noch Änderungen vornehmen können bzw. werden. Auf diese Weise werden ‘Hinterbänkler’ im Rat von größerem Einfluss ausgeschlossen.

Gleichzeitig fühlen sich die politischen Entscheidungsträger angesichts einer Fülle an Informationen bei begrenzt vorhandenem Zeitkontingent vielfach überfordert und der Verwaltung hilflos ausgeliefert. Oftmals wird beklagt, dass die Verwaltung die ‘inhaltliche Ausgestaltung der Politik zumindest stark präjudiziert, wenn nicht wesentlich bestimmt.’ In der Folge versuchen einige Ratsmitglieder durch punktuelle Interventionen in das operative Tagesgeschäft an Einfluss zurückzugewinnen. Die Politik verzettelt sich so in Detailfragen anstatt strategische Ziele zu setzen. Es kommt zu einer operativen Übersteuerung und einer strategischen Untersteuerung der Kommunalverwaltung.

Begünstigt wird diese Entwicklung durch das Wesen der Kommunalpolitiker, sich häufig an tagesaktuellen Wählerwünschen zu orientieren und selten über die laufende Wahlperiode hinauszudenken. Langfristige Überlegungen könnten unpopuläre und damit unerwünschte Schlussfolgerungen nahe legen und werden daher tendenziell vernachlässigt. Dies ist mit Blick auf die angestrebte Wiederwahl aus Sicht des Einzelnen durchaus nachvollziehbar. Im Ergebnis kommt es damit allerdings zu einer additiven Politik, die nicht mehr ist als die Summe kurzfristiger Reaktionen auf das jeweilige Tagesgeschäft. Die Input-orientierte Kameralistik verstärkt diese Tendenz.

Eine politisch-strategische Steuerung der Verwaltung ist auf Basis dieser diffusen Rollenverteilung nicht möglich. Die eigentliche Hauptaufgabe der Politik, kommunalpolitische Ziele zu setzen und deren Zielerreichung zu kontrollieren, wird nicht oder in nicht ausreichendem Maße wahrgenommen.

3.2, Lösungsansätze:

3.2.1, Ziele und Grundprämissen:

Noch bevor in Deutschland die Notwendigkeit einer weitreichenden Verwaltungsmodernisierung umfassend diskutiert wurde, bildete sich international bereits die Reformbewegung des New Public Managements heraus. Sie hat die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung zum Ziel und befasst sich mit neuen Formen öffentlicher Verwaltungsführung. Die KGSt versucht seit nunmehr knapp 20 Jahren mit dem von ihr vorgestellten Neuen Steuerungsmodell (im Folgenden: NSM) die Reformansätze des New Public Managements auch auf deutschen Kommunalverwaltungen zu übertragen.

Zentrales Ziel des NSM ist der Wechsel der Steuerung von der Input- zur Outputorientierung. Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns sollen so gesteigert werden. Hierzu soll auch der Einsatz bewährter betriebswirtschaftlicher Instrumente einen Beitrag leisten. Das NSM verabschiedet sich damit von der bis dato vorherrschenden Einschätzung, die öffentliche Verwaltung sei von der Privatwirtschaft grundsätzlich zu unterscheiden und als separate Sphäre zu betrachten. Es basiert zudem auf einer Reihe weiterer fortschrittlicher Grundprämissen. Für den Erfolg von Kontraktmanagement ist dabei insbesondere das grundsätzlich optimistisches Menschenbild zu benennen. Eigenverantwortung, Vertrauen und Selbstverwirklichung werden dabei als maßgebliche Motivationsfaktoren gesehen. Weiterhin setzt das NSM voraus, dass Politik und Verwaltung lernfähig sind. Nur wenn dies tatsächlich der Fall ist, kann das überkommene Verhältnis von Politik und Verwaltung neu definiert und schrittweise abgelöst werden. Andernfalls wären sämtliche Modernisierungsbemühungen zum Scheitern verurteilt.

3.2.2, Kontraktmanagement als Kernelement:

Zur Behebung der vorgenannten Defizite traditioneller Kommunalverwaltungen sieht das NSM im Kern eine verstärkte Outputorientierung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Wettbewerb und Kontraktmanagement vor. Zur Umsetzung und weiteren Begleitung der Modernisierungselemente ist zudem ein Controlling einzurichten.

Durch eine Outputorientierung soll nicht mehr der Ressourceneinsatz, sondern die damit erbrachte Leistung (Output) und dessen Wirkungen (Outcome) im Mittelpunkt der Betrachtung stehen. Hierzu ist es erforderlich, Produkte zu definieren und zu beschreiben, die sämtliche Dienstleistungen der Kommune erfassen. Mittels eines Produkthaushalts und einer geeigneten Kosten- und Leistungsrechnung wird die Kostentransparenz der Verwaltung erhöht und eine Aufgabenkritik ermöglicht.

Mit der Einführung einer dezentralen Ressourcenverantwortung sollen Fach- und Ressourcenverantwortung in Fachbereichen zu einer Ergebnisverantwortung zusammengeführt werden, um die ‘organisierte Unverantwortlichkeit’ zu durchbrechen. Dies soll Anreize zur wirtschaftlichen und flexiblen Mittelverwendung schaffen und gleichzeitig die bisherigen Zuständigkeitskonflikte zwischen den dezentralen Einheiten und Querschnittsämtern vermeiden.

Wettbewerb wurde zudem als ein Impuls erkannt, mit dem die interne und allokative Effizienz des Verwaltungshandelns gesteigert werden soll. Über Wettbewerbssurrogate soll der Trägheit begünstigende Umstand behoben werden, dass die Kommune in weiten Aufgabenbereichen eine Monopolstellung innehat. Interkommunale Leistungsvergleiche und Benchmarking sollen zur Wettbewerbs-Simulation eingesetzt werden.

Kontraktmanagement soll schließlich als das neue durchgängige Steuerungsinstrument der Kommunalverwaltung eingesetzt werden. Es ist Ausdruck einer klaren Abgrenzung von Politik und Verwaltung, nach der die Politik die strategische Ausrichtung der Kommune bestimmt und die Verwaltung die operative Umsetzung verantwortet. Häufig wird dies mit der vereinfachten Aussage zusammengefasst, dass die Politik über das ‘was’ und die Verwaltung über das ‘wie’ entscheidet.