Konzeption von Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung

Diplomarbeit von Klaus Malkmus

Einleitung:

1, Einleitung:

1.1, Problemstellung und Motivation für die Themenwahl:

‘In diesem Augenblick habe ich mir geschworen, nie mehr – nicht einmal rein zufällig – auf der Seite der Henker zu stehen.’ Dieser Ausspruch des ehemaligen UN-Sonderberichterstatters Jean Ziegler, welchen er im Zusammenhang mit dem Leid kongolesischer Kinder tätigte, zeigt, dass auch Nichtstun moralisch verwerflich sein kann. Menschen stehen im Laufe ihres Lebens viele verschiedene Handlungsalternativen zur Verfügung. Ihnen ist somit die Bürde auferlegt, sich ständig zwischen diesen Handlungsalternativen entscheiden zu müssen. Und wer es vorzieht, nichts zu tun, hat in diesem Moment ebenfalls bereits eine Entscheidung getroffen. Doch welche Handlungsalternative ist die richtige? Oder anders gesagt: Wie soll ich handeln? Diese Frage versucht die wissenschaftliche Ethik bereits seit Aristoteles zu beantworten.

Das Thema Ethik in Politik und öffentlicher Verwaltung ist in der Bundesrepublik Deutschland ein noch recht junges. Aufmerksam wurde die Bevölkerung vor allem durch die Aufdeckung verschiedener Skandale, wie der Spendenaffäre der CDU 1999, der Kölner Müll-Affäre 2002 oder der Hotel-Affäre des Bundesbankpräsidenten Ernst Welteke 2004. Es liegt die Vermutung nahe, dass derartige Skandale in der Lage sind, das Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung zu erschüttern. Wenn auch nicht nachgewiesen werden konnte, dass Ethik-Maßnahmen es vermögen, das Vertrauen der Bevölkerung zu steigern, so kann unter Umständen zumindest ein Absinken des Vertrauens verhindert werden. Nach Ansicht des Verfassers sind Ethik-Maßnahmen bereits dann sinnvoll, wenn sie dazu in der Lage sind, amoralisches Verhalten in Politik und Verwaltung zu vermeiden. Denn ein Staat, dessen Beauftragte amoralisch handeln, kann von seinen Bürgern nicht das Gegenteil fordern. Und amoralisches, rücksichtsloses Verhalten in der Gesellschaft kann nicht Ziel eines demokratischen Rechtsstaates wie der Bundesrepublik Deutschland sein. Ethik-Maßnahmen können somit – wenn sie amoralisches Verhalten der Staatsdiener vermeiden - dazu beitragen, Demokratie und Gerechtigkeit im Staat zu sichern.

Durch die Beschäftigung des Verfassers in der Kommunalverwaltung liegt es nahe, bei der Entwicklung von Ethik-Standards an diesem Punkt anzusetzen und diesen Bereich der Verwaltungsethik genauer zu betrachten. Eine besondere Herausforderung stellt das Thema Verwaltungsethik deshalb dar, weil kaum deutschsprachige Literatur hierüber existiert.

1.2, Ziel, Inhalt und Aufbau der Arbeit:

Die wenigen bereits vorhandenen Ethik-Richtlinien für die öffentliche Verwaltung, so z.B. die von der OECD entwickelte ‘Ethik-Infrastruktur’ mit ihren acht Elementen , haben ihren Schwerpunkt auf Rahmenbedingungen, die gegeben sein müssen, um ethisches Verhalten sicherzustellen. Hier geht es weniger um die Festlegung ethischer Normen für den Mitarbeiter selbst. Der Modellvorschlag für ethische Mindeststandards in der Kommunalverwaltung des Europarates legt zwar ethische Normen fest und betrachtet schwerpunktmäßig Zentral- und Kommunalbehörden, gewählte Vertreter, Kandidaten bei Wahlen und das politische Führungspersonal. Jedoch werden hier nicht die Besonderheiten Deutschlands berücksichtigt. Der Modellvorschlag dient darüber hinaus hauptsächlich der Korruptionsbekämpfung. Eine hinter den Ethik-Richtlinien stehende ethische Theorie ist nicht erkennbar.

Ziel dieser Arbeit soll es deshalb sein, Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung in Deutschland zu entwickeln. Der Ansatz besteht hierbei auf der Ausarbeitung von Normen für kommunale Beschäftigte, die auf einer ethischen Theorie fußen. Die Ethik-Standards sollen handlungsleitend wirken und so Einfluss auf Legalität und Legitimität der Handlungen der Gemeindebediensteten nehmen können. Eine Voraussetzung bei der Konzeption von Ethik-Standards ist es, zu wissen, wie diese überhaupt wirken können. Dieser Aspekt bildet deshalb einen Schwerpunkt der Ausführungen. Um die Ethik-Standards zu konzipieren, wird aufbauend auf der Literaturrecherche versucht, eine Verknüpfung zwischen Tugenden, handlungsleitenden Gründen, Legalität und Legitimität herzustellen. In einem ersten Schritt wird in Kapitel 2 auf die theoretischen Grundlagen eingegangen: Nach der Definition grundlegender Begriffe, werden die wichtigsten ethischen Theorien dargestellt und auf ihre Tauglichkeit als Grundlage einer kommunalen Verwaltungsethik geprüft. Kapitel 2.3 greift die Tugendethik Philippa Foots als möglichen Ansatz für die Konzeption von Ethik-Standards heraus und beleuchtet diesen genauer.

Kapitel 3 beschäftigt sich aus einer allgemeinen Perspektive mit Konflikten zwischen Legalität und Legitimität, Gründen, die zu diesen Konflikten führen können und einem möglichen Ansatz zur Lösung der Konflikte durch den Einfluss von Tugenden. Um das Verhältnis von Legalität zu Legitimität zu bestimmen, werden in einem ersten Schritt Recht und Moral einander gegenübergestellt und verglichen. Aus dem Ergebnis wird geschlossen, dass man Handlungs¬weisen im Hinblick auf Legalität und Legitimität typisieren kann. Nachdem klargestellt ist, welche Typen von Handlungsweisen existieren, wird auf die Gründe eingegangen, die menschliches Handeln beeinflussen. Hierfür wird die Unterscheidung handlungsleitender Gründe nach Max Weber herangezogen. In Kapitel 3.5 werden mögliche Konflikte zwischen handlungsleitenden Gründen im Rahmen eines Entscheidungsprozesses beleuchtet. Zuletzt wird gezeigt, wie Tugenden - als möglicher Lösungsansatz - Einfluss auf handlungsleitende Gründe, Legalität und Legitimität nehmen können.

Kapitel 4 überträgt die erarbeiteten Erkenntnisse auf die Kommunalverwaltung. Nachdem illegitime und illegale Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung dargestellt werden, werden die Gründe behandelt, die hierfür verantwortlich sind. Die Kapitel 4.4 und 4.5 gehen darauf ein, weshalb die Notwendigkeit für Ethik-Standards besteht und welche Ziele diese verfolgen müssen. In Kapitel 4.6 werden aus Tugenden Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung, bestehend aus Tugenden und Leitsätzen, konzipiert. Zuletzt werden Anwendung und Grenzen der entwickelten Ethik-Standards behandelt.

Kapitel 5 wechselt die Perspektive von den Gemeindebediensteten weg, hin zur Gemeinde selbst. In diesem Zusammenhang werden Möglichkeiten und Hindernisse bei der Einführung und Internalisierung der entwickelten Ethik-Standards dargestellt.

Im sechsten und letzten Kapitel werden die Ergebnisse der Arbeit nochmals zusammengefasst.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2.3.3, Tugenden:

Man sieht, dass man nicht nur von einem guten Tier im Hinblick auf dessen Eigenschaften sprechen kann (natürliche Qualität), sondern auch von einem guten Menschen im Hinblick auf seinen rationalen Willen (moralische Qualität). Laster kann man so als natürlichen Defekt, Tugenden als die gute Verfassung des Willens ansehen. ‘Der Begriff der Tugend schließt ein, daß /sic/ jemandes Handlungen gut sind, insofern er die Tugend besitzt; und dies bedeutet: er handelt gut.’ Vereinfacht gesagt machen Tugenden einen guten Menschen aus.

Foot geht in ihren Werken auf die vier Kardinaltugenden Klugheit, Gerechtigkeit, Mut (auch: Tapferkeit) und Mäßigung (auch: Maß, Maßhaltung, Besonnenheit) ein. Neben den Kardinaltugenden hält sie auch weitere Tugenden wie Hilfsbereitschaft und Hoffnung für erforderlich. Sie nimmt jedoch keine abschließende Aufzählung der für das menschliche Leben relevanten Tugenden vor. Auch beschreibt sie die einzelnen Tugenden nicht. Im Gegenteil weist sie darauf hin, dass Tugenden in Abhängigkeit von Zeit und Kultur sehr unterschiedlich ausgestaltet sein können. Es handelt sich somit bei der Tugendethik Philippa Foots nicht um ein starres Gebilde mit festen Regeln, sondern vielmehr um ein flexibles Instrument, das situationsbedingt eingesetzt werden kann.

Im Folgenden werden beispielhaft die vier Kardinaltugenden als wichtige Vertreter der Tugenden beschrieben:

• Klugheit:

‘die Fähigkeit u. feste Bereitschaft, die hier u. jetzt richtigen Wege u. Mittel zu erkennen u. – gegenüber ideologischen Täuschungen, auch Selbsttäuschungen usw. – mit Kritik u. Realitätssinn das sittl. Gute situationsgerecht zu bestimmen'.

• Gerechtigkeit:

‘Gerechtigkeit ist die Haltung der Achtung vor der Würde seiner selbst u. seiner Mitmenschen, die sich gleicherweise gegen Unrechttun u. Unrechtleiden wendet.’ Gerechtigkeit kann unterteilt werden in eine Gerechtigkeit i.a.S. (im allgemeinen Sinn) und eine Gerechtigkeit i.s.S. (im speziellen Sinn). Im allgemeinen Sinn bezeichnet Gerechtigkeit Gesetzestreue, im speziellen Sinn Fairness und Förderung der Gleichheit.

• Mut:

‘Tapferkeit ist die sowohl Tollkühnheit als auch Feigheit abwehrende Bereitschaft, auch gegen physische, soziale oder politische Bedrohung (Zivilcourage) für sein Leben u. seine Überzeugungen einzutreten; dann auch die Bereitschaft, in Leid, Verfolgung, schwerer Krankheit zu seinem Leben u. dessen Würde zu stehen'.

• Mäßigung:

‘Die Besonnenheit (Maß) lehnt eine Unterdrückung der menschlichen Triebkräfte ebenso wie ihre zügellose Befriedigung ab. Dem Verlangen des Menschen nach Essen, Trinken u. sexueller Freude, nach Reichtum u. sozialer Geltung sowie der Abneigung gegen Schmerz u. Leid entzieht sie ihre naturwüchsige Eigenmacht, ordnet sie in eine harmonische Erfüllung der verschiedenen sinnlichen wie nichtsinnlichen Freuden ein u. ermöglicht Glück.’ Bei der Klugheit handelt es sich im Gegensatz zu den moralischen Tugenden Gerechtigkeit, Tapferkeit und Besonnenheit um eine so genannte Verstandestugend.

2.3.4, Die Ausgleichsfunktion der Tugenden:

Um die Wirkungsweise der Tugenden verstehen zu können, ist es erforderlich, zu ermitteln, wo die Tugenden ansetzen. Man kann in dieser Hinsicht zwei Arten von Tugenden unterscheiden. Mut und Mäßigung z.B. zielen darauf ab, menschlichen Versuchungen wie Angst oder Lust entgegenzuwirken und setzen somit bei Wünschen und Motiven an. Anders verhält es sich bei der zweiten Gruppe der Tugenden wie Gerechtigkeit und Wohltätigkeit. Diese beziehen sich nicht auf Wünsche und Motive, sondern sollen einen Motivationsmangel ausgleichen. Im Allgemeinen kommt den Tugenden eine Ausgleichsfunktion zu. Sie liegen in der Mitte zwischen Übermaß und Unzulänglichkeit, wobei hier nicht das arithmetische Mittel, sondern das auf den Handelnden bezogene Optimum gemeint ist. Die Fähigkeit, das Optimum zu ermitteln, stellt die Klugheit als Verstandestugend zur Verfügung. So kann man z.B. Mut als die Mitte zwischen den Lastern Feigheit und Tollkühnheit betrachten. Abbildung 2 stellt diesen Umstand am Beispiel des Mutes grafisch dar.