Konzeption einer Balanced Scorecard für die öffentliche Verwaltung

Diplomarbeit von Diana Levermann

Einleitung:

Betriebswirtschaftliches Denken und Handeln hat in den vergangenen Jahren einen beachtlichen Stellenwert im Arbeitsalltag deutscher Verwaltungen bekommen. Der steigende Kostendruck öffentlicher Kassen und die umfassende Kritik am ineffizienten, bürgerfernen und nicht transparenten Verwaltungshandeln bereiteten den Weg für einen umfassenden und aufwendigen Reformprozess, der Anfang der 90er Jahre mit der Einführung des Neuen Steuerungsmodell begann und noch Jahre andauern wird.

Derzeit beschäftigt sich eine große Zahl deutscher Verwaltungen mit der Einführung des NKF. Dahinter verbirgt sich die in der Industrie standardisiert verwandte kaufmännische Buchführung, die den besonderen Erfordernissen des Verwaltungshandelns angepasst worden ist. Die Verwaltungen erhoffen sich durch die Darstellung der Geldströme auf den Konten, in der Gewinn- und Verlustrechnung und der Abbildung der tatsächlichen Finanzlage der Behörde zunächst in der Behördenbilanz und dann in einer Konzernbilanz mehr Transparenz und Wirtschaftlichkeit. Spätestens ab dem Haushaltsjahr 2008 müssen Gemeinde und Gemeindeverbände in Nordrhein-Westfalen gem. § 1 Abs. 1 NKFEG Nordrhein-Westfalen ihre Geschäftsvorfälle nach dem System der doppelten Buchführung erfassen und zum Stichtag 1.1.2009 eine Eröffnungsbilanz aufstellen.

Für die öffentliche Verwaltung bedeutet das NKF jedoch nicht nur eine Umstrukturierung der Finanzbetrachtung, sondern ist auch die Basis für ein ziel- und ergebnisorientiertes Verwaltungshandeln. Wo bislang das Geldverbrauchskonzept der Kameralistik die Finanzplanung dominierte, soll es zukünftig um Output und Outcome gehen.

In dieser Form ist das NKF praktische Abbildung eines Paradigmenwechsels. Die Haushaltsansätze der verbrauchsorientierten Kameralistik wurden zwar sorgfältig geplant, doch fehlte an vielen Stellen der direkte Bezug zum Leistungsergebnis der Verwaltung. Die Frage lautete auch in der Vergangenheit „wie viel Geld brauchen wir wofür“. Diese Betrachtung war jedoch nicht aus Leistungszielen oder gar strategischen Zielen abgeleitet, sondern entstanden primär aus den Erfordernissen des operativen Handelns der Verwaltung i. d. R. auf Basis vergangenheitsbezogener Messgrößen und war somit auch für ein wirksames Controlling unzureichend. Im NKF sollen zunächst Ziele definiert und dann die erforderlichen Finanzmittel zur Zielerreichung bereitgestellt werden.

Während dieses umfangreichen Modernisierungsprozesses werden die öffentlichen Verwaltungen mit einer ganzen Reihe von betriebswirtschaftlichen Denkmodellen und Arbeitswerkzeugen konfrontiert, die jedoch nicht immer eins-zu-eins auf öffentliche Verwaltungen übertragbar sind. Neben der Monopolstellung der Verwaltung, der Verpflichtung zum Allgemeinwohl, der fehlenden Gewinnorientierung und Freiheit bei der Aufgabenwahl, der Aufgabenvielfalt, der Beeinflussbarkeit durch politische Gremien und der Zwitterstellung zwischen Dienstleistungs- und Eingriffsverwaltung gibt es eine ganze Reihe zu beachtender Besonderheiten, die eine Modifikation dieser Instrumente unumgänglich machen.

Zahlreiche Beratungsfirmen beschäftigen sich damit, in Verwaltungen Leitbilder, Kundenbefragungskonzepte oder ein Qualitätsmanagementsystem zu installieren. Die komplexeste und zugleich schwierigste Fragestellung für alle Akteure ist jedoch die Frage nach der Gesamtstrategie einer Verwaltung, verbunden mit einem ganzheitlichen Betrachtungssystem, das die Überwachung der Umsetzung der strategischen Ziele möglich macht.

Auf dem Weg zum modernen Unternehmen Verwaltung erscheint es sinnvoll, den Versuch zu starten, die zahlreichen Reformansätze unter einem Dach zu bündeln und sie in eine nachvollziehbare und klare Struktur zu gießen und damit die vorhandenen Einzelinstrumente zielgerichtet einzusetzen.

Als betriebswirtschaftliches Konzept haben bereits einige Träger hoheitlicher Aufgaben die Balanced Scorecard genutzt, wie z. B. die Stadt Passau und die Bundeswehr. Als spezielle Art der Konkretisierung, Darstellung und Verfolgung von Strategien vor dem Hintergrund monetärer und nicht-monetärer Größen, die aus der ursprünglichen Kritik an der starken finanziellen Ausrichtung von Managementsystemen entstanden ist, erscheint es sinnvoll, zu untersuchen, ob und in wieweit die Balanced Scorecard für die öffentliche Verwaltung das geeignete Instrument für die Umsetzung der Reformprozesse sein könnte.

Im Folgenden werden die Grundlagen des Balanced-Scorecard-Konzeptes für gewinnorientierte Unternehmen und der Ablauf der Entwicklung und Implementierung einer Balanced Scorecard vorgestellt. Im Anschluss daran erfolgt die Entwicklung einer fiktiven Balanced Scorecard basierend auf dem Leitbild und den Mittelfristigen Entwicklungszielen des Märkischen Kreises unter Berücksichtigung der besonderen Rahmenbedingungen der öffentlichen Verwaltung.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2.2.3, Die Finanzperspektive: Die Finanzperspektive beantwortet die Frage, ob und inwieweit die Umsetzung der Unternehmensstrategie eine Verbesserung des finanziellen Ergebnisses des Unternehmens bedeutet. Sie hat bei gewinn- und umsatzorientierten Unternehmen eine überragende Stellung.

Die Ziele der Finanzperspektive sind gleichzeitig der „Fokus für die Ziele und Kennzahlen der anderen Balanced-Scorecard-Perspektiven“ und definieren zugleich „die von einer Strategie erwartete finanzielle Leistung“.

Bei der Auswahl der Kennzahlen gibt es keine eindeutige Entscheidung, welche Kennzahlen die richtigen sind. Wie für das Gesamtkonzept der Balanced Scorecard gilt auch hier, dass eine Anpassung an die Erfordernisse der konkreten Steuerungssituation notwendig ist. Für die Beurteilung der Erfordernisse bei der Auswahl der Messgrößen ist es beispielsweise wichtig, zu berücksichtigen, auf welche Entwicklungsstufe des Produktlebenszyklus sich die Kennzahlen beziehen. So ist bei der Auswahl der Kennzahlen eine Differenzierung nach den Phasen Wachstum, Reife und Ernte notwendig. Für die meisten Unternehmen sind Kennzahlen, die die Rentabilität, die Liquidität und die Sicherheit messen, wichtig.

Häufig verwandte Spätindikatoren in diesem Bereich sind unter anderem Kennzahlen zur Kapitalrentabilität, zu Umsatzveränderungen, zu Unternehmenswertveränderungen oder der cash flow. Frühindikatoren können dadurch gebildet werden, dass nicht einzelne, sondern mehrere Ziele in einem zeitlichen Ablauf verfolgt werden. Die zeitlich vorgelagerten Ziele sind dann Frühindikatoren für die späteren Ziele. Insgesamt beschreibt die Finanzperspektive „die materiellen Ergebnisse der Strategie in traditionellen finanziellen Messgrößen“. Sie beschreibt die erwünschten Ergebnisse der Strategie und enthält viele Nachlaufindikatoren. Die Finanzperspektive hat daher sowohl die kürzeste wie auch die längste Reichweite der vier Perspektiven. Die kürzeste, weil in ihr die Ergebnisse der Vergangenheit oder die zukünftigen Erwartungen an die Ergebnisse dargestellt werden, und die längste Reichweite, weil die finanziellen Mittel Voraussetzung für den zukünftigen Potenzialaufbau darstellen.

Kapitel 2.2.4, Die Kundenperspektive: Im Rahmen der Zuordnung der Ziele und Kennzahlen in der Kundenperspektive sollen zentrale Fragen nach dem Verhalten des Unternehmens gegenüber dem Kunden beantwortet werden. Diese Perspektive wird häufig als die entscheidende Perspektive angesehen, sofern das Unternehmen den Kunden im Mittelpunkt seiner Tätigkeit sieht. Daneben bleibt zu beachten, dass das Erreichen der Ziele der Finanzperspektive im ganzen Ausmaß häufig nur erreicht werden kann, wenn die Kundenziele erfüllt werden. Wichtige Kernkennzahlen in diesem Bereich sind z. B. Marktanteil, Kundenakquisition, Kundentreue, Kundenzufriedenheit und die sich daraus ergebende Kundenrentabilität. Als Frühindikatoren kommen diejenigen Kennzahlen in Betracht, die im Rahmen einer erfolgreichen Vermarktung dem Kunden einen besonderen Nutzen oder Mehrwert eröffnen, z. B. in Form von Produkt- und Serviceeigenschaften, in einer besonderen Kundenbeziehung oder in Form eines bestimmten Images. In Frage kommen dabei z. B. die Reaktionsgeschwindigkeit auf Kundenwünsche, Lieferpünktlichkeit, Servicezeiten oder Kennzahlen zum Produktnutzen.

Kapitel 2.2.5, Die interne Prozessperspektive: Die interne Prozessperspektive beschäftigt sich daher mit der Frage, wie die Prozesse auszusehen haben, damit die Interessen der Kunden und der Kapitalanleger befriedigt werden können. In der internen Prozessperspektive werden die kritischen Prozesse des Unternehmens abgebildet.

Diese Prozesse sind der Schlüssel zur Erreichung der Ziele der finanziellen Perspektive und der Kundenperspektive. Im Unterschied zu herkömmlichen Performance-Measurement-Ansätzen werden mit der Balanced Scorecard nicht nur vorhandene Prozesse kontrolliert und optimiert, sondern es wird versucht, diejenigen Prozesse heraus zu finden, die für die Strategieumsetzung am ehesten einen Erfolg versprechen. Im Rahmen der internen Prozessperspektive soll dementsprechend nicht nur eine inhaltliche Auseinandersetzung mit vorhandenen Prozessen erfolgen, sondern die gesamte Wertschöpfungskette wird ausgehend vom Innovationsprozess, in dem der Markt identifiziert wird und die Schaffung des Produkts oder der Dienstleistung erfolgt, über den Betriebsprozess mit Herstellung und Auslieferung bis zum Kundenservice betrachtet. Dabei sollen neue Prozesse entwickelt und integriert werden, um z. B. zukünftigen Kundenwünschen gerecht zu werden.

Kennzahlen der Prozessperspektive können daher für jede Phase ausgewählt werden. Denkbar wären für den Innovationsprozess Kennzahlen wie der Anteil des Umsatzes aus neuen Produkten am Gesamtumsatz, das Verhältnis des Betriebsgewinns zu den Entwicklungskosten oder die Zeit bis zur Marktreife. Als Kennzahlen für den Betriebsprozess kommen Höhe der Prozesskosten, Qualitätskennzahlen und Messgrößen zur Bearbeitungs- und Durchlaufzeit in Frage. Dabei werden Kennzahlen, die sich mit den Bearbeitungs- oder Durchlaufzeiten beschäftigen als Frühindikator eingesetzt. Für den Bereich der Kundenbetreuung sind Messgrößen aus dem Beschwerdemanagement, wie die Geschwindigkeit der Reaktion auf Fehler, oder die aufgewandte Zeit und Kosten für die Marktbetreuung denkbar.