Konzept der Plankostenrechnung mit Hinweisen für den produktorientierten Haushalt und das strategische Planungs- und Steuerungssystem

Diplomarbeit von Alexander Keller

Problemstellung:

Die öffentliche Verwaltung, geprägt von ihrer klassischen Hoheitsverwaltung und ihrem Hierarchie- und Bürokratismusideal, gerät zunehmend in den Mittelpunkt öffentlicher Kritik. Bemängelt werden vor allem die althergebrachten bürokratischen Steuerungssysteme, die, im Strudel gesellschaftlicher, politischer und wirtschaftlicher Dynamik, nicht mehr den neu an sie gestellten Anforderungen entsprechen. Strukturänderungen in der Gesellschaft, ein geringes Wirtschaftswachstum, anhaltend hohe Arbeitslosigkeit, steigende Kosten der Sozialhilfe und zusätzliche Kosten durch die Deutsche Einheit führen zu Haushaltsdefiziten, die eine Modernisierung dieser veralteten Organisationsstrukturen unerlässlich machen.

Die Erhöhung von Steuern, zusätzliche Kreditaufnahmen, Einsparungen bei Personal- und Sachausgaben sind angesichts der neuartigen und komplexen Probleme, wie sie die Dynamisierung mit sich bringt, keine angemessenen Maßnahmen, um die Haushaltskrise zu überwinden. Nur eine grundlegende Systemveränderung und die Einführung betriebswirtschaftlicher Steuerungsinstrumente kann die in akute Finanznot geratenen Länder und Gemeinden aus ihrem Dilemma befreien.

Das Bewusstsein für entsprechende Reformen wächst in der öffentlichen Verwaltung jedoch nur langsam. Vor dem Hintergrund immer weiter zunehmender Internationalisierung und Globalisierung muss die Organisation und Steuerung der Verwaltung dringend umstrukturiert werden. Dies liegt nicht zuletzt in der Tatsache begründet, dass im weiten Wettbewerb um Wachstum und Beschäftigung eine effiziente öffentliche Verwaltung für viele Unternehmen als ein wichtiger Standortfaktor gilt. Im internationalen Vergleich ist der in Deutschland stattfindende Reformprozess noch im Anfang begriffen. In den führenden Industrienationen der Welt sind Reformprojekte bereits vor zwei Jahrzehnten in Angriff genommen worden. Um die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Deutschland zu erhalten, müssen somit neben dem Änderungsprozess von Wirtschaft, Gesellschaft und Technik auch die Gestaltung moderner Verwaltungsstrukturen begriffen und umgesetzt werden.

Der in Deutschland stattfindende Modernisierungsprozess vollzieht sich seit etwa zehn Jahren. Dabei erstrecken sich die Reformbemühungen auf alle Ebenen der öffentlichen Verwaltung. Während die Ansätze beim Bund noch eher verhalten sind, sind in den Ländern und Kommunen durchaus einige bemerkenswerte Reformansätze zu erkennen. Die mit dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) verbundene Verwaltungsreform zielt neben der Verbesserung des Bürgerservices, Steigerung der Mitarbeitermotivation und Flexibilisierung von Verwaltungsabläufen im besonderen Maße auf die Steigerung der betriebswirtschaftlichen Effizienz der Verwaltung ab. Die Effizienz als das Verhältnis vom ökonomischen Input zum Output ist mit der herkömmlichen Kameralistik jedoch überhaupt nicht zu erfassen.

Aus diesem Grund findet die der Privatwirtschaft entstammende Kosten- und Leistungsrechnung seit einigen Jahren verstärkt auch im öffentlichen Bereich Verbreitung. Mithilfe der Kosten- und Leistungsrechnung soll erstmals eine Steuerung über die tatsächlichen Arbeitsergebnisse und damit auch eine neue Qualität in der Finanzmittelzuweisung (Budgetierung) und Finanzmittelverwendung geschaffen werden. Dadurch findet eine grundsätzliche Veränderung des bisherigen Haushaltsprozesses statt. Anstelle der Einzelveranschlagung von kameralen Haushaltstiteln tritt eine ergebnisorientierte Haushaltsplanaufstellung, die der Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns grundsätzlich höhere Priorität einräumt.

Durch den Einsatz einer Kosten- und Leistungsrechnung kann die Haushaltsplanung effizienter gestaltet sowie die Transparenz bei der Mittelbewirtschaftung erhöht werden. Die in den Verwaltungsbehörden zum Einsatz kommenden Kostenmanagementsysteme sind jedoch i.d.R. Istkostenrechnungen. Die Aussagefähigkeit eines solchen Systems ist begrenzt, da erst die Plankostenrechnung als Soll-Ist-Analyse eine wirksame Wirtschaftlichkeits- und Budgetkontrolle möglich macht. Mithilfe der Plankostenrechnung können im Rahmen des Kontraktmanagements verbindliche Vereinbarungen von Zielen zwischen Verwaltung und Politik vereinbart werden.

Des weiteren wird durch Abweichungsanalysen zwischen Soll und Ist die Wirtschaftlichkeit eines Bereiches wesentlich besser dargestellt. Das Ziel, die Verwaltung zu einer wirtschaftlich handelnden und bürgerorientierten öffentlichen Dienstleistungseinrichtung umzugestalten, ist auf lange Sicht nur mit einem in Verbindung zu den Haushaltsplänen stehenden Plankostenrechnungssystem realisierbar.

Gang der Untersuchung:

Zielsetzung dieser Arbeit ist, einen entscheidenden Beitrag für die Modernisierung des staatlichen Planungs- und Steuerungsinstrumentes (Kameralistik) zu leisten. Im Rahmen der Diplomarbeit sollen Lösungsansätze für eine effiziente und transparente Haushaltsplanung auf Basis eines geeigneten Plankostenrechnungsverfahrens erarbeitet werden. Die klassischen, der Privatwirtschaft entlehnten Formen der Plankostenrechnung sind dabei nicht kritiklos und unverändert zu übernehmen, sondern den Bedürfnissen und individuellen Gegebenheiten der Verwaltungsbehörden anzupassen.

Aus diesem Grund soll bei der Bearbeitung des Themas wie folgt vorgegangen werden. Zuerst wird im zweiten Kapitel auf die Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung und die traditionellen Steuerungsinstrumente wie die gesetzlichen Rahmenbedingungen, Verwaltungsvorschriften und die kameralistische Abbildung von Zahlungsströmen eingegangen. Des weiteren werden die Schwachstellen in der herkömmlichen Haushaltsplanaufstellung und die damit verbundene Notwendigkeit von Strukturreformen aufgezeigt. Nachfolgend werden im dritten Kapitel die wichtigsten Elemente des Neuen Steuerungsmodells zusammengefasst.

Im Mittelpunkt der Arbeit steht die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR). In dem derzeitigen Entwicklungsstadium wird in den meisten Verwaltungsbehörden eine herkömmliche Istkostenrechnung auf Vollkostenbasis betrieben. Dieses Kostenrechnungssystem wird im vierten Kapitel am Beispiel einer typischen Verwaltungsbehörde vorgestellt. Darauf aufbauend werden im fünften Kapitel die der Privatwirtschaft entlehnten Plankostenrechnungsverfahren auf ihre Anwendbarkeit in der öffentlichen Verwaltung hin bewertet.

Dabei sind die Vor- und Nachteile der einzelnen Verfahren besonders sorgfältig und kritisch zu diskutieren. Eine der klassischen Formen der Plankostenrechnung ist für die Unterstützung der Haushaltsplanung besonders gut geeignet. Sie muss allerdings mit Unterstützungsfunktionen für die Haushaltsplanung ausgestattet und für die Steuerung öffentlicher Aufgaben und Organisationsbereiche optimiert werden. Als „Mehrformen-Plankostenrechnung“ liefert sie aussagefähige Informationen für das Neue Steuerungsmodell und trägt somit wesentlich zur Effizienzsteigerung und Optimierung des Einsatzes öffentlicher Ressourcen bei. Das vorrangige Ziel der Verwaltungsreform, die Schaffung einer dauerhaft wirtschaftlichen Verwaltung, rückt durch die neue Qualität der Informationen und die finanzielle Transparenz der Kosten und Leistungen in greifbare Nähe.

Inhaltsverzeichnis: