Kommunales Beteiligungscontrolling

Diplomarbeit von Thomas Willems

Einleitung:

In den letzten Jahren haben Kommunen vermehrt Aufgabenbereiche in kommunale Beteiligungen ausgegliedert, oder gänzlich Privatisierungen vorgenommen. Durch die Verselbständigung von Verwaltungseinheiten haben sich Kommunen so verhalten, als wäre mit der Delegation von Aufgaben auch jegliche Verantwortung für diese abgegeben worden, so kam zu erheblichen Steuerungsdefiziten. Kommunale Unternehmen sind bundesweit in sehr unterschiedlichen Bereichen aktiv. In Rheinland-Pfalz beispielsweise dominieren die klassischen Betätigungsfelder wie Wohnungswesen, Energieversorgung, Verkehr. Das es in diesem Zusammenhang ein Steuerungs- und Kontrolldefizit gibt ist unstrittig.

Durch die Ausgliederung von Aufgaben auf öffentliche Unternehmen hat sich im kommunalen Bereich ein konzernähnliches Gebilde entwickelt, das als Konzern Kommune bezeichnet wird. Den ausgelagerten Bereichen kommt dabei eine besondere Bedeutung zu, da sie teilweise größer sind als die Kernverwaltung. Daher ist es wichtig, die öffentlichen Unternehmen einer einheitlichen Steuerung und Kontrolle zu unterwerfen.

Das Beteiligungscontrolling soll die Konzernleitung bei der Steuerung der Beteiligungen durch ein Planungs-, Kontroll- und Informationssystem unterstützten. Es stellt eine Art Nahtstelle zwischen dem politisch-administrativem System und den öffentlichen Unternehmen dar. Durch eine wechselseitige Abstimmung zwischen Träger und öffentlichen Unternehmen soll gewährleistet werden, dass Unternehmen dem öffentlichen Zweck dienen.

Zu Beginn dieser Arbeit werden zunächst unterschiedliche Definitionen des Beteiligungscontrollings vorgestellt. Dann werden die Besonderheiten des Konzerns Kommune dargestellt, sowie Aufgaben und Organisation des Beteiligungscontrollings beschrieben. Im Weiteren wird auf das Zielsystem des Konzerns Kommune eingegangen, denn es herrschen nicht die klassischen Formalziele der Privatwirtschaft wie Gewinnmaximierung, sondern hier kommen Sach- und Sozialziele wie Daseinsvorsorge und Wohlstandsicherung vorrangig zum Tragen. Hierunter ist eine Versorgung mit öffentlichen Gütern, wie z. B. Theater oder öffentlicher Nahverkehr, die von privatwirtschaftlichen Unternehmen nicht angeboten werden, zu verstehen.

Der Schwerpunkt der Arbeit richtet sich auf die Instrumente des Beteiligungscontrollings. Im Kern geht es um die Frage, wie die Erreichung von Sachziele in die Konzernsteuerung eingebunden werden kann. Ziel der Arbeit ist es herauszustellen mit welchen Instrumenten das Beteiligungscontrolling die Konzernleitung hierbei unterstützen kann. Dazu sind in den letzten Jahren neue Instrumente zur Gesamtsteuerung untersucht worden. Dazu gehören u. a. die Balanced-Scorecard, der Beteiligungsbericht und der Public Corporate Governance Kodex. Insbesondere wird auf die Steuerungsmöglichkeiten, welche die Kommunen durch die Aufstellung eines Konzernabschlusses haben, eingegangen, da sie durch die Einführung der Doppik (doppelte Buchführung) in der Kernverwaltung zukünftig zu einem solchen Abschluss verpflichtet sein werden.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3, Differenzierung strategisches und operatives Controlling:

Die Unterteilung zwischen operativem und strategischem Controlling kann beim Beteiligungscontrolling analog zum allgemeinen Controlling vorgenommen werden.

Das strategische Controlling lässt sich in strategische Planung und Kontrolle unterteilen. Unter der strategischen Planung wird die langfristige Ausrichtung des Konzerns Kommune verstanden. Eine solch übergreifende Strategie wird in der Kommune vom Gemeinderat beschlossen. Für die Umsetzung müssen Vereinbarungen mit den Beteiligungsunternehmen getroffen werden, die das gesamtstädtische Interesse sichern und das wirtschaftliche Engagement der Kommune ganzheitlich ausrichten. Auf das strategische Controlling kommt hierbei insbesondere die Aufgabe zu, transparente und verbindliche Zielvereinbarungen zwischen Stadt und Beteiligungsgesellschaften zu treffen. Die Kontrollaufgabe beschränkt sich schwerpunktmäßig auf die laufende Beobachtung der Strategieumsetzung. Nach Jürgen Weber muss sich das strategische Controlling mit der langfristigen Entwicklung von Unternehmen beschäftigen. Übertragen auf öffentliche Unternehmen müsste es dem Bürger gegenüber die Daseinsberechtigung des öffentlichen Unternehmens verdeutlichen, diese liegt vor, wenn eine Aufgabe dauerhaft erforderlich ist und nicht von, privatwirtschaftlichen Unternehmen wahrgenommen wird.

Die operative Ausrichtung ist eher kurz- und mittelfristig orientiert. Das operative Controlling hat die Aufgabe, die strategische Planung in konkrete Schritte umzusetzen. Das operative Beteiligungscontrolling bekommt somit einen Gestaltungsrahmen vorgegeben. Ein ständiges Eingreifen in die Prozesse der selbständigen Unternehmen ist abzulehnen, da so die Kenntnisse des Managements nicht genutzt werden können. Zu beachten ist hierbei, dass beim operativen Controlling in öffentlichen Unternehmen und Verwaltungen nicht die monetären Brutto- oder Nettogewinne im Vordergrund stehen, sondern die Sach- und Formalziele der Kommune. Das operative Controlling im erwerbswirtschaftlichen Bereich wird von Weber wie folgt beschrieben: ‘Das operative Controlling unterstützt die Unternehmensführung in der kurzfristigen Steuerung der Betriebswirtschaft im Rahmen weitgehend festliegender Aufgabenbereiche, Ziele und Handlungsfelder durch die Bereitstellung und Erläuterung von erfolgszielbezogenen Informationen und Methoden’. Bei der Übertragung auf öffentliche Unternehmen und Verwaltungen ist zusätzlich die simultane Verfolgung von Sach- und Formalzielen zu beachten.

Kritik an der Einteilung in operatives und strategisches Controlling kommt von Gunnar Schwarting. Er hält die Differenzierung für die praktische Umsetzung im wenig zweckdienlich, da ein fließender Übergang zwischen beiden besteht und sie wechselseitig voneinander abhängig sind.

4, Aufgaben des Beteiligungscontrollings:

Bei der hier zugrunde gelegten Definition, hat das Beteiligungscontrolling insbesondere Aufgaben im Bereich der Planung, Steuerung, Informationsversorgung, Koordination und Kontrolle, wobei es zu Überschneidungen und Interdependenzen zwischen den einzelnen Bereichen kommen kann.

Im Rahmen der Steuerungsfunktion hat das Beteiligungscontrolling die Aufgabe auf die Einhaltung von Zielvereinbarung zwischen Mutter- und Tochtergesellschaft zu achten. Es muss für die konkrete Übermittlung der Erwartungen Sorge tragen, damit die Tochter ihr Verhalten am Gesamtinteresse der Kommune ausrichten kann.

In der Planungsphase muss das Beteiligungscontrolling regelmäßig die Planungsrechnungen der Beteiligungen zur Verfügung gestellt bekommen und dann prüfen, ob diese im Sinne der Gesellschaft ausgestaltet sind. Bei dem Entstehen von Zielkonflikten hat das Beteiligungscontrolling geeignete Verfahren für deren Lösung bereitzustellen.

Um eine optimale Zielerreichung zu gewährleisten ist es unerlässlich, dass eine durchgehende Kontrolle der Plan und Ist Zahlen, sowohl während der Planungs- als auch der Realisierungsphase stattfindet. Dies kann mithilfe von Abweichungsanalysen oder Berichten der Beteiligungsgesellschaften geschehen. Sollten Fehlentwicklungen auftreten, ist es die Aufgabe des Beteiligungscontrollings mit Korrekturempfehlungen einzugreifen.

Damit die Kommunen ihre Beteiligungen effizient und effektiv steuern können, ist eine fortlaufende Informationsversorgung der Führungsebene erforderlich. Diese Aufgabe kommt dem Beteiligungscontrolling zu. Dabei ist wichtig, dass die Informationen entscheidungsrelevant aufgearbeitet werden. Die Berichte der Gesellschaften sind vom Beteiligungscontrolling zu einem Gesamtbericht zusammenzufassen. Hinzu kommt eine Beratungsfunktion für die Muttergesellschaft und deren Beteiligungen.

Die Koordinationsaufgabe stellt im öffentlichen Sektor besondere Anforderungen an das Beteiligungscontrolling. Entscheidend ist eine Koordination der politischen Akteure aus Rat, Verwaltung und Beteiligung. Zwischen diesen unterschiedlichen Interessensgruppen können Konflikte nach der Prinzipal-Agent-Theorie entstehen. Danach kommt es zwischen dem Auftraggeber (Prinzipal) und Auftragnehmer (Agent) zu Informationsasymmetrien. Das Beteiligungscontrolling hat hier eine Schnittstellenfunktion zur Verkleinerung der Interessenskonflikte, diese treten u. a. zwischen dem politischen Leitungsorgan als Prinzipal und der Geschäftsleitung der Beteiligung als Agent auf. Wenn es sich bei den Beteiligungen um einen Stromversorger handelt, verfolgt die Politik (Prinzipal) das Ziel einer flächendeckenden Versorgung, während das Unternehmen (Agent) selbst nach Gewinnmaximierung strebt und nur Kunden mit ausreichender Bonität beliefern möchte.

Des Weiteren muss sichergestellt werden, dass Synergieeffekte innerhalb des Konzerns Kommune genutzt werden. Im Rahmen des Konzernabschlusses sind Konsolidierungsrichtlinien mit einheitlichen Wahlrechten festzulegen, um die Aufstellung eines Gesamtabschlusses zu ermöglichen.

Ein weiteres Aufgabengebiet fällt unter den Begriff des Public Corporate Governance. Es gibt keine einheitliche Definition dieses Begriffes, Einigkeit herrscht jedoch darüber, dass es sich um Verhaltensregeln oder Verhaltensstandards handelt die nicht im Gesetz festgeschrieben sind, sondern zusätzlich gelten sollen. Das Beteiligungscontrolling hat hier die Aufgabe ein Führungs- und Kontrollgeflecht zur Steuerung zu entwickeln und zu implementieren.