Internationaler Vergleich der Wirksamkeit von Null-Defizit-Regeln

Diplomarbeit von Andre Hennig

Einleitung:

Um einen groben Überblick über die Verschuldung der öffentlichen Haushalte in Deutschland zu erhalten, reicht ein Blick auf die Homepage des Bundes der Steuerzahler. Dort wird der aktuelle Schuldenstand des Bundes, der Länder und Kommunen sowie der Sonderrechnungen des Bundes mit ca. 1.550.000.000.000 Euro angegeben. Setzt man diese Zahl in Relation zum Bruttoinlandsprodukt, so betrug der Anteil der öffentlichen Schulden am BIP im Jahr 2005 laut dem Bundesministerium für Finanzen 64,4 %.

Das eigentliche Problem wird jedoch erst ersichtlich, wenn man einen Blick auf die zeitliche Entwicklung der Staatsschulden wirft. Seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland ist die absolute Höhe der Verpflichtungen kontinuierlich gestiegen (vgl. Abbildung 1.1). Zwar sank in wirtschaftlichen Boomzeiten die Schuldenquote immer wieder, dennoch ist auch hier ein klarer Trend nach oben zu erkennen. Die Nachhaltigkeit der deutschen Finanzpolitik darf vor diesem Hintergrund bezweifelt werden (vgl. Kapitel 2.2.3.).

Dass diese Entwicklung nicht zwangsläufig sein muss, zeigt ein Blick auf einige ausgewählte EU Mitglieder. Vor allem Schweden und die Niederlande haben es geschafft, ihre Schuldenquoten in den letzten 10 Jahren deutlich zu senken (vgl. Abbildung 1.2).

Problemstellung:

Institutionelle Regeln, so genannte Balanced Budget Rules (BBR), stellen ein wichtiges Instrument zur Haushaltskonsolidierung dar. Sie sind „ein in der Verfassung verankerter Mechanismus zur Haushaltssteuerung, der die Verschuldung begrenzen und die Bildung struktureller Defizite verhindern soll“.

Diese Diplomarbeit soll einen Überblick über die Vielfalt dieser BBR geben und deren Wirksamkeit in Hinblick auf die Begrenzung der Budgetdefizite sowie der Staatsschuld, insbesondere bei finanzföderalen Staaten, vergleichen. Die daraus gezogenen Lehren sollen in einem Modell für eine Schuldenbremse für die Bundesrepublik Deutschland münden.

Gang der Untersuchung:

Nachdem einleitend das Erkenntnisinteresse der Arbeit herausgestellt wurde, folgt im zweiten Kapitel ein kurzer theoretischer Abriss darüber, warum Staaten sich verschulden, wie dies ökonomisch zu rechtfertigen ist und wie hoch die Staatsschuld sein sollte.

Kapitel drei erörtert, warum eine Begrenzung der öffentlichen Verschuldung anzustreben ist und stellt darauf hin sechs Möglichkeiten der Schuldenbegrenzung vor.

Im vierten Kapitel stehen die Ziele, welche durch Balanced Budget Rules erreicht werden sollen, einige theoretische Kategorisierungen der Schuldenregeln sowie Vor- und Nachteile dieser Schuldenbremse im Mittelpunkt.

Die darauffolgenden Kapitel fünf bis sieben zeigen die praktischen Erfahrungen mit den BBR in den USA, der Schweiz sowie auf europäischer Ebene mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt. Mit den gewonnenen Erkenntnissen soll dann im nächsten Kapitel ein Modell der Schuldenbremse zur institutionellen Defizitbegrenzung für die Bundesrepublik Deutschland auf Bundes- und Landesebene erstellt werden.

Im letzten Abschnitt der Diplomarbeit sollen die Ergebnisse der Untersuchungen zusammengefasst werden.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 7.1, Der Vertrag über die Europäische Union und der Stabilitäts- und Wachstumspakt:

Auf europäischer Ebene wurde mit dem Vertrag über die Europäische Union erstmalig eine fiskalische Restriktion für die Mitgliedsländer implementiert. Ziel war es, fiskalische Rahmenbedingungen für die Einführung einer gemeinsamen Währung, den Euro, zu erreichen. Um der dritten Stufe der europäischen Währungsunion (Einführung des Euro) beizutreten, sind laut Artikel 121 Absatz 1 des EU-Vertrages vier Kriterien zu erfüllen: (1) „Erreichung eines hohen Grades an Preisstabilität“; (2) „eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand“; (3) „Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus“ (4) „Dauerhaftigkeit der von dem Mitgliedsstaat erreichten Konvergenz“.

Das zweite Kriterium der tragbaren Finanzlage bezieht sich auf den Artikel 104 des Vertrags über die Europäische Union. Hier wird die Haushaltsdisziplin anhand von zwei Kriterien überprüft: (1) Das Verhältnis des geplanten oder tatsächlichen öffentlichen Defizits zum Bruttoinlandsprodukt soll den Referenzwert von 3 % nicht überschreiten. (2) Das Verhältnis des öffentlichen Schuldenstands zum Bruttoinlandsprodukt soll den Referenzwert von 60 % nicht überschreiten.

Um nach der Einführung des Euro auch weiterhin das Auftreten übermäßiger Haushaltsdefizite zu verhindern, wurde 1997 der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) verabschiedet. Das wesentliche Ziel des Paktes ist es, in allen Euroländern mittelfristig einen nahezu ausgeglichenen Haushalt oder Überschüsse zu erreichen.

Als Instrumente dienen die multilaterale Überwachung der Haushaltspositionen sowie das Verfahren bei einem übermäßigen Haushaltsdefizit. Letzteres wird eingeleitet, wenn der Jahresfehlbetrag den Referenzwert von 3 % übersteigt. Stimmen Kommission und ECOFIN-Rat überein, dass ein Mitgliedsland ein übermäßiges Defizit verursacht hat, so stellen sie eine Empfehlung aus mit dem Ziel, „dieser Lage innerhalb einer bestimmten Frist abzuhelfen“ (EU-Vertrag, Artikel 104, Absatz 7). Leistet der Mitgliedsstaat der Empfehlung nicht Folge, werden vom Rat Maßnahmen zum Defizitabbau vorgeschlagen, welche ebenfalls mit einer Frist verbunden sind. Solange diese Maßnahmen nicht befolgt werden, kann der Rat nach Artikel 104, Absatz 11 unter anderem „Geldbußen in angemessener Höhe verhängen“. Die Sanktionen sehen wie folgt aus: (1) Das Mitgliedsland muss 0,2 % des BSP als zinsloses Pfand abtreten. (2) Hinzu kommen noch einmal 10 % der Defizitüberschreitung als Bürgschaft. (3) Existiert das Defizit nach zwei Jahren weiterhin, so wird die Rücklage als Strafe eingezogen (max. 0,5 % des BSP).

Da es keine Regel ohne Ausnahme gibt, darf die 3 % Grenze überschritten werden, wenn außergewöhnliche Umstände eintreten. Hierzu zählen eine starke Rezession (BIP sinkt um 2 %) und eine milde Rezession (BIP fällt abrupt um 0,75 %).

Hauptkritikpunkt des SWP ist laut Weinert die Orientierung am Haushaltsdefizit: „Die Nachhaltigkeit der Finanzpolitik ist insbesondere vom öffentlichen Schuldenstand abhängig“. Richtete man sich an der Schuldenquote von 60 % aus, wie im EU-Vertrag festgelegt, so dürften lediglich fünf Mitglieder der Eurozone ein jährliches Defizit in ihren Haushalten aufweisen: die Niederlande, Spanien, Finnland, Irland und Luxemburg (vgl. Abbildung 7.1.). Solange sie die Schuldenquote von 60 % nicht verletzen, dürften diese dann auch höhere Fehlbeträge als 3 % verzeichnen. Im Gegenzug sollen nach Weinert die „Sünder“ nach und nach ihre Schuldenquoten auf den Grenzwert von 60 % senken. Als Abbaupfad schlägt er eine Reduzierung der Überschuldung von jährlich 5 % vor.

Dies wäre Anreiz für die Länder, deren Schuldenquote knapp über der erlaubten Markte liegt (Deutschland, Frankreich, Portugal und Österreich), bei günstiger Konjunktur ihre Verpflichtungen zu senken, um in einer Rezession genügend fiskalischen Freiraum zu haben.

Die zweite Kritik an dem SWP liegt an der fehlenden Unabhängigkeit des Durchsetzungsgremiums. Der ECOFIN-Rat, welcher die Sanktionen beschließen kann, besteht aus den Wirtschafts- und Finanzministern der EU-Mitgliedsländer, welche letztendlich das Defizit zu verantworten haben.

So wurden bereits an verschiedene Länder eine Frühwarnung (bei Verletzung der Stabilitäts- bzw. Konvergenzprogramme) versandt und diverse Verfahren bei einem übermäßigen Defizit eingeleitet. Dennoch ist, auch durch „sanften Druck“ der Sünder, noch nie die nötige 2/3-Mehrheit zustande gekommen, um ein Sanktionsverfahren einzuleiten.

Wirksamkeit des Stabilitäts- und Wachstumspakts: Neben der oben benannten Kritik sollen folgend einige empirische Untersuchungen zur Wirksamkeit des SWP hinsichtlich der Reduzierung der Defizite vorgestellt werden.

Von Hagen stellt die Frage, mit welchen fiskalischen Institutionen die EU Mitgliedsländer das 3 % Kriterium des SWP erreichen. Hierfür erstellt er einen Index, der die fiskalischen Regeln in den Ländern misst. Der Index erfasst folgende Kriterien: (1) die Länge des Planungshorizontes der Haushaltsplanung; (2) die Strenge der Verpflichtung den Haushaltszielen gegenüber; (3) die Vereinbarung fiskalischer Ziele in den Regierungsprogrammen; (4) die Übereinstimmung der fiskalischen Ziele im Haushalt mit denen des langfristigen Stabilitätsprogramms; (5) die Existenz von Regeln für unerwartete Einnahme- oder Ausgabeentwicklungen; (6) die Position des Finanzministers während der Phase der Haushaltsaufstellung.

Die Skala für jede der sechs Kriterien reicht von Null (schwach) bis Vier (stark). Im Index werden die ersten drei Merkmale mit 2/3 gewichtet, die letzten drei gehen vollständig in die Bewertung ein. In Tabelle 7.1 sind die 15 EU-Mitgliedsländer bis 2004 und deren Bewertung mit dem Fiskal Rule Index aufgelistet.

Um einen Zusammenhang zwischen diesem Index und einer ausgeglichenen Haushaltspolitik zu ermitteln, wurden die durchschnittlichen Haushaltsdefizite der Jahre 1994 – 2005 als erklärende Variable ebenfalls in der Tabelle eingefügt.

Abbildung 7.2 veranschaulicht den Zusammenhang zwischen den durchschnittlichen Budgetdefiziten und dem Fiscal-Rule-Index grafisch. Die eingefügte Trendlinie deutet eine positive Korrelation an: Je höher der Index, desto geringer das Haushaltsdefizit.

Eine lineare Regression errechnet die Gleichung x = 4,3. Steigt der Index um 1, so sinkt das langfristige durchschnittliche Haushaltsdefizit um 0,61 Prozentpunkte.

Die Berechnung der Korrelation ergibt lediglich einen Wert von r = 0,39 (schwacher, positiver, linearer Zusammenhang). Auch das Bestimmtheitsmaß der linearen Regression ( =0,15) deutet an, dass der Fiscal-Rule-Index wenig geeignet ist, das langjährige Haushaltsdefizit zu erklären.

Jakob de Haan und Jan-Egbert Sturm beschäftigen sich mit der Frage, ob das Instrument der Marktdisziplin (vgl. Kapitel 3.2.1) und der Maastricht-Vertrag Regierungen in der Schuldenaufnahme disziplinieren.

Sie erklären, dass unter den Gegebenheiten des vollkommenen Marktes (Kapital kann sich frei bewegen, vollkommene Information des Marktes, kein Bailout, Finanzsystem kann Ausfall eines großen Schuldners verkraften) die marginalen Kapitalkosten gemäß der steigenden Ausfallwahrscheinlichkeit des Schuldners anwachsen. Dies würde langfristig zu einem Sinken der Haushaltsdefizite von hoch verschuldeten Staaten führen.

Die Euro-Länder können sich auf diesen Mechanismus allein jedoch nicht verlassen. Durch den vergrößerten Währungsraum sind Kreditnehmer im Stande, mehr Schulden aufzunehmen als es in nationaler Valuta möglich wäre. Obwohl es nach Artikel 103 Absatz 1 des EU Vertrages keine Auslösepflicht innerhalb der Gemeinschaft gibt, unterstellten de Haan und Sturm den Märkten, dass diese an ein implizites Bailout im Falle einer Zahlungsunfähigkeit eines Eurolandes glauben. Um diesen Fall auszuschließen, sei die Existenz der Konvergenzkriterien zu rechtfertigen.

Des Weiteren wird befürchtet, dass bei exzessiver Kreditaufnahme die Sollzinsen nicht nur für den „Sünder“ ansteigen, sondern für die gesamte Währungsgemeinschaft. Auch diese negative Externalität sei ein Grund, über die regulierenden Marktmechanismen hinaus auf eine institutionelle Schuldenbegrenzung zu vertrauen.