Institutionelle Faktoren und Anreizstrukturen im Schulwesen

Diplomarbeit von Jochen Siller

Einleitung:

Das Bildungswesen steht in nahezu allen Ländern unter der Aufsicht des Staates und wird in hohem Maße mittels öffentlicher Gelder finanziert. Traditionell dominiert in Bildungssystemen eine zentrale Input-Steuerung der Schulen. Dazu gehört u. a. die staatliche Zuteilung von Finanz- und Personalressourcen, die Vorgabe von Richtlinien und Lehrplänen sowie umfassende rechtliche und administrative Regelungen. Insbesondere in Deutschland wurde der staatliche Bildungsauftrag (Artikel 7 des Grundgesetzes) in ein bis heute stark administrativ-zentralistisch ausgeprägtes Steuerungssystem umgesetzt, in dem die einzelnen öffentlichen Schulen weitgehend unselbständig sind und verwaltungstechnisch als „nachgelagerte Behörden [fungieren], die ihre Dienstleistungen nach vorgegebenen Normen und Dienstanweisungen zu erbringen haben.“ Durch internationale Schulleistungsstudien wie TIMSS und PISA wird jedoch zunehmend deutlich, dass sich die Qualität der schulischen Bildung allein mit einer staatlich administrierten und an Ressourceninputs orientierten Lenkung nicht sichern lässt. Denn zum einen erreichen Länder trotz vergleichbarem Ressourceneinsatz (gemessen am prozentualen Anteil der Bildungsausgaben am nationalen BIP) höchst unterschiedliche Resultate bei den gemessenen Bildungsergebnissen. Zum anderen lässt sich empirisch nachweisen, dass dezentrale Ressourcenverantwortung, Konkurrenz unter Schulen und damit verbundene output-orientierte Steuerungsansätze positive Effekte auf die Bildungsleistungen von Schülern ausüben.

Auch im deutschen Bildungssystem werden mit dem administrativen Steuerungsansatz allem Anschein nach wesentliche Ziele nicht (mehr) erreicht. Das gilt nicht nur mit Blick auf die Bildungsergebnisse wie bspw. die im PISA-Vergleich (erneut) unterdurchschnittlichen Testleistungen deutscher Schüler. Ebenfalls lassen sich in Bezug auf die Effizienz und Effektivität des Ressourceneinsatzes im Bildungsprozess hier zu Lande Defizite ausmachen. Schließlich wird, wie PISA gezeigt hat, ein weiteres Ziel und gleichzeitig eine wesentliche Legitimationsgrundlage einer staatlich-administrativen Bildungsproduktion – die aus Art. 20 Abs. 1 GG abgeleitete Gewährleistung gleicher Bildungschancen – im derzeitigen deutschen Schulsystem nicht erreicht.

Diese Befunde zeigen, dass dem Bildungsprozess, welcher sich zwischen staatlichen Mittelzuweisungen (Inputs) einerseits und Bildungsergebnissen (Outputs) andererseits vollzieht, nicht nur aus pädagogischer Sicht Beachtung geschenkt werden sollte. Mit Blick auf den ineffizienten Einsatz bzw. die mögliche Fehllenkung von begrenzten Ressourcen (d. h. öffentlichen Steuergeldern) kommt dem Prozess der Bildungsproduktion nämlich auch aus ökonomischer Sicht eine erhebliche Bedeutung zu. Darüber hinaus scheint eine ökonomische Analyse des Bildungssystem aufgrund des beträchtlichen Umfangs der für den Bildungsbereich aufgewendeten Mittel und der Bedeutung von Humankapital für das (Lebens-)Einkommen und die Beschäftigungswahrscheinlichkeit des Einzelnen sowie für das Wirtschaftswachstum und das Beschäftigungsniveau der gesamten Volkswirtschaft nicht nur legitim sondern geradezu unerlässlich.

Vor dem Hintergrund einer zweifelhaften Qualität schulischer Bildung einerseits sowie knapper öffentlicher Kassen andererseits liegt es nahe, auch für das deutsche Bildungssystem eine verstärkte Nutzung dezentraler und marktkonformer Steuerungselemente zu fordern. Dennoch existieren nach wie vor große Vorbehalte gegenüber dem Einsatz von Marktinstrumenten im Bildungsbereich. Häufig wird angeführt, „das Gut Bildung sei zu wichtig, um es den Marktkräften zu überlassen“ und „Bildung sei keine Ware.“ Die beobachtbaren Unzulänglichkeiten im gegenwärtigen System scheinen jedoch in hohem Maße in dieser Abschottung des Bildungssektors gegenüber ökonomischen Ansätzen begründet zu sein.

Im Allgemeinen geht es in diesem Zusammenhang zwar um eine Stärkung und den sinnvollen Einsatz marktkonformer Steuerungselemente, nicht jedoch um eine vollständige Deregulierung oder Privatisierung des Bildungswesens. Auch bei einer rein effizienztheoretischen Betrachtung wird die Rolle des Staates nicht vollkommen obsolet, denn der „Bildungsmarkt“ weist eine Reihe von Besonderheiten auf. Neben Merkmalen eines unvollständigen Wettbewerbs lässt sich insbesondere vermuten, dass die elementare Bildung neben privaten in hohem Maße auch soziale Erträge generiert. Diese kommen der Gesellschaft als Ganzer zu gute, werden aber nicht bzw. nur teilweise im individuellen Kosten-Nutzen-Kalkül der Bildungsnachfrager berücksichtigt. Folglich bleibt die private Nachfrage hinter dem gesellschaftlich wünschenswerten Niveau zurück.

In dieser Hinsicht scheint ein Mindestmaß an staatlicher Finanzierung und Regulierung für den elementaren Bildungsbereich nicht nur aus politischen Gründen wünschenswert (z. B. zur Stärkung des gesellschaftlichen Zusammenhalts durch eine gemeinsame Basis an Grundkenntnissen und -werten), denn die elementare Schulbildung generiert auch eine Reihe von effizienzfördernden bzw. produktivitätssteigernden Externalitäten. Eine gleichzeitige Legitimation wird damit jedoch weder für eine rein auf die Angebotsseite ausgerichtete Finanzierung noch für eine ausschließlich staatliche Administration von Bildung ausgesprochen (so wie es im derzeitigen deutschen System überwiegend der Fall ist).

Ausgehend von den gegenwärtigen institutionellen Strukturen in staatlich administrierten Bildungssystemen stehen im Rahmen dieser Arbeit zwei Fragestellungen im Mittelpunkt:

Welche institutionellen Faktoren sind einem effizienten und effektiven Ressourceneinsatz im Bildungssystem und somit einer hohen schulischen Qualität dienlich?

Welche Reformoptionen können daraus für das deutsche Schulsystem abgeleitet werden?

Die Betrachtung beschränkt sich dabei im Wesentlichen auf den Pflichtschulbereich, also im Regelfall die ersten zehn Schuljahre.

Das zweite Kapitel gibt einen Überblick über bedeutende Determinanten und Dimensionen des Bildungserfolgs. Im Rahmen dieser Arbeit konzentriert sich die Betrachtung auf institutionelle Bildungsdeterminanten, die damit verbundenen Anreizwirkungen und deren Einfluss auf Schülerleistungen. Die anreiztheoretischen Zusammenhänge werden auf Grundlage des Prinzipal-Agenten-Ansatzes, dessen Anwendung auf den Bildungsbereich sowie mit Hilfe eines Modells erläutert. Im dritten Kapitel wird der Einfluss einzelner institutioneller Faktoren auf die Bildungsqualität auf der Basis von empirischen Forschungsergebnissen aus verschiedenen Ländern und international vergleichenden Studien im Detail untersucht. Diese Analyse bildet die Grundlage zur Beantwortung der ersten Fragestellung. Die in der internationalen Perspektive gewonnen Erkenntnisse ermöglichen die Identifizierung von Defiziten im institutionell-rechtlichen Status quo des deutschen Schulwesens sowie eine empirisch fundierte Ableitung von Handlungsempfehlungen im vierten Kapitel (Beantwortung der zweiten Fragestellung). Die Arbeit schließt mit einem Ausblick (Kapitel 5).

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.2.3.3: Unvollkommenheiten marktlicher Steuerung im Schulsystem Kritiker von Gutscheinsystemen und anderen Formen der Schulwahlfreiheitbetonen, dass die Funktionsfähigkeit eines Quasi-Marktes im Bildungswesen sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite im hohen Maße eingeschränkt sein könnte. Zum einen ist ein vielfältiges, differenziertes Schulangebot in vielen, insbesondere ländlichen und dünn besiedelten Regionen weder vorhanden noch kostengünstig zu etablieren (u. a. aufgrund hoher Fixkosten bei der Schulgründung). Des Weiteren sind explizite und/oder implizite Selektionspraktiken von Seiten der Bildungsanbieter denkbar.

Denn mit Blick auf die Bedeutung externer Mitproduzenten, also der Mitwirkung von Klienten bei der Leistungserstellung insbesondere bei personalen Dienstleistungsproduktionen, konkurrieren „Schulen nicht per se um Schüler, sondern um Schüler mit bestimmten Eigenschaften“ bzw. mit einem bestimmten sozioökonomischen Hintergrund (Creaming-Effekt). Mit Blick auf das Nachfragerverhalten lässt sich kritisieren, dass Eltern/ Schüler nicht die „idealen Konsumenten“ sind.