Das Informationsfreiheitsgesetz als Korruptionsbekämpfungsmaßnahme

Magisterarbeit von Anja Rössner

Einleitung:

Korruption und Korruptionsbekämpfung sind seit den 1990ern zu einem politisch und politikwissenschaftlich relevanten Thema – auch in entwickelten Industriegesellschaften – geworden. Im Zentrum der Diskussion stehen dabei geeignete Instrumente der Korruptionsprävention, insbesondere auch durch einen gesetzlich garantierten Informationszugang für Bürger, wie bereits weltweit in mehr als 50 Staaten vorhanden. Nach jahrelanger ergebnisloser Debatte über die Notwendigkeit eines solchen Gesetzes in Deutschland und mehreren gescheiterten Entwürfen ist schließlich im Januar 2006 das bundesweite Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Kraft getreten.

Die Magisterarbeit widmet sich in diesem Zusammenhang den Einführungsbedingungen des bundesweiten Informationsfreiheitsgesetzes als wesentliches Instrument der Korruptionsprävention: Die Untersuchung zeigt, dass sowohl theoretische Überlegungen als auch Plausibilitätserwägungen den Stellenwert von Transparenz für die Bekämpfung von Korruption verdeutlichen. Es stellt sich somit die Frage, warum die Einführung eines solchen Gesetzes in Deutschland über einen Zeitraum von mehr als 15 Jahren wiederholt scheiterte, obwohl sich zahlreiche Akteure aus Politik und Gesellschaft dafür einsetzten.

Auch die Rahmenbedingungen bzw. Akteurskonstellationen, die schließlich doch noch eine Realisierung ermöglichten, sind ein zentraler Aspekt der Arbeit. Der Untersuchungszeitraum umfasst die Jahre von 1986, als es zu ersten Versuchen des Agenda-Settings durch die Opposition kommt, bis März 2005, als erstmals ein Fraktionsentwurf mit Chance auf Realisierung vorliegt.

Auf der Grundlage von Interviews beteiligter Akteure aus Politik und Gesellschaft und einer Untersuchung der relevanten Bundestagsdrucksachen und Plenarprotokolle wird deutlich, dass das Thema „Informationsfreiheit“ viele Jahre lang in der parlamentarischen Diskussion nicht erwähnt wird – es zunächst also für die Korruptionsbekämpfung als nicht relevant erachtet wird.

Ein solcher Zusammenhang wird erstmals von „Transparency International“ hergestellt, deren deutsche Sektion sich seit Mitte der Neunziger Jahre für ein derartiges Gesetz einsetzt. Als „neues“ gewichtiges Argument erreicht „der Faktor Korruptionsprävention“ im Zuge der zunehmenden Bekanntheit der Organisation die parlamentarische Debatte und führt im Laufe der zweiten Legislaturperiode von SPD und Bündnis 90/ Die Grünen zu sichtbaren Ergebnissen, als dieser Aspekt schließlich in die Begründung des Gesetzesentwurfs aufgenommen wird.

Insbesondere die verstärkte Bildung von außerparlamentarischen Koalitionen im Jahr 2004 - als eine Folge der Zusammenarbeit zwischen fünf Verbänden - lässt weiteren Handlungsdruck entstehen. Hieraus resultieren Anstöße für eine Netzwerkbildung zwischen den Verbänden und den jeweiligen für das Gesetz eintretenden Abgeordneten, wodurch schließlich ein erfolgreicher Gesetzentwurf auf den Weg gebracht wird, als Vorlage für das im Januar 2006 schließlich in Kraft getretene Gesetz.

Im ersten Teil der Arbeit wird untersucht, inwiefern Transparenz und Korruption zusammenhängen (Kapitel 2), nachdem international und national auf die Bedeutung des Begriffes im Korruptionskontext verwiesen wird. Sowohl das institutionen-ökonomische Modell der Korruption als auch Definitionen von Korruption als „deviantem“ Verhalten lassen auf die Bedeutung von Transparenz im Korruptionskontext schließen (2.1). Ehe der Begriff Transparenz durch Informationsfreiheitsgesetze instrumentalisiert wird, soll zunächst anhand der Medien und des Internets – zwei für die Korruption sehr einflussreichen Faktoren – dargestellt werden, ob und inwiefern diese ein Informationsfreiheitsgesetz voraussetzen, bzw. in ihrer Wirksamkeit durch ein solches Gesetz unterstützt werden würden (2.2).

Mit Hinblick auf die dargestellte theoretische Relevanz von Transparenz für die Korruptionsbekämpfung werden schließlich die praktischen Möglichkeiten eines Informationsfreiheitsgesetzes im Korruptionskontext untersucht (2.3). Zwar weist der empirische Zugang dabei deutliche Grenzen auf, weil ein wissenschaftlicher Beweis für die Wirksamkeit nicht erbracht werden kann. Dennoch sollen die Möglichkeiten eines solchen Gesetzes verdeutlicht werden wie auch die Ursache dafür, warum die führende Anti-Korruptionsorganisation Transparency International und viele Befürworter eines solchen Gesetzes große Hoffnungen in ein Informationsfreiheitsgesetz legen.

Dies führt auch zu der Frage, warum in Deutschland ein solches Gesetz bisher nicht existiert, weshalb die Entwicklungsgeschichte des Informationsfreiheitsgesetzes auf Bundesebene untersucht wird. Die institutionellen Rahmenbedingungen (Kapitel 3) umfassen die derzeitige Rechtslage in Deutschland auf Bundes- und auf Landesebene (3.1) sowie internationale und europäische Regelungen zur Informationsfreiheit (3.2), darüber hinaus aber auch, im Sinne eines weiteren Institutionenbegriffs, die Verfügbarkeit von Ressourcen und die Rolle der begrenzten Zeitperioden einer Legislaturperiode (3.3).

Anschließend widmet sich die Analyse in Kapitel 4 den einzelnen Phasen des Gesetzesprozesses und den jeweils beteiligten Akteuren bei Problemdefinition und Agendasetting-Versuchen vor dem Regierungswechsel (Kapitel 4.1), sowie dem gelungenem Agendasetting und der Politikformulierung nach dem Regierungswechsel (Kapitel 4.2 und 4.3).

Bei der Analyse des Prozesses nach 1998 wird in Hinblick auf die Konfliktsituation zwischen Regierung und Verwaltung auf der einen Seite und dem Parlament auf der anderen Seite jeweils zwischen den Akteuren der parlamentarischen Arena, der vorparlamentarischen Arena und der Verwaltungsarena, bzw. Regierung unterschieden. So wird deutlich, dass es zu einer innerparteilichen Frontenbildung kam, aufgrund derer die Einführungsversuche des Gesetzes trotz offizieller Absichtserklärungen in den Koalitionsverträgen von 1998 und 2002 wiederholt scheiterten.

Anschließend wird in Kapitel 5 untersucht, inwiefern es seit 2002 nach einer Phase der Stagnation (5.1 und 5.2) zu einer neuen, erfolgsversprechenden Dynamik im Gesetzesprozess kam. Hierzu werden die entsprechenden Akteurskonstellationen in Hinblick auf Veränderungen und auf der Grundlage des Netzwerkansatzes untersucht (5.3 und 5.4). Kapitel 6 enthält die Ergebnisse der Untersuchung, einen kurzen Überblick über aktuelle Geschehnisse und einen Ausblick.

Inhaltsverzeichnis: