Der Handlungszyklus in der kommunalen Gesundheitsförderung

Diplomarbeit von Nadine Heinemann

Einleitung:

Gesundheitsförderung und Prävention fanden lange Zeit kaum Beachtung in der Gesundheitspolitik. Ein Fortschritt schien dann der Entwurf eines Präventionsgesetzes zu sein. Durch das Scheitern des Präventionsgesetzes, das diesen Umstand wesentlich verbessern sollte, gibt es bis heute keine gesetzliche Grundlage für die Arbeit in der Prävention und Gesundheitsförderung. Aber in Zeiten des demographischen Wandels und des Anstiegs an chronischen Erkrankungen werden Maßnahmen der Prävention und Gesundheitsförderung besonders benötigt. Dabei spielt die kommunale Gesundheitsförderung eine große Rolle. Die Anzahl an Gesundheitsförderungsmaßnahmen in der Kommune nimmt stetig zu. Denn inzwischen ist klar: Gesundheit wird dort geschaffen, wo Menschen leben, wohnen und arbeiten.

Das Thema der Arbeit ist ein sehr gegenwärtiges und diskussionswürdiges Thema. Jährlich findet in Berlin beispielsweise eine Landesgesundheitskonferenz statt und auch der Kongress „Armut und Gesundheit“ gilt seit Jahren als fest etablierte Veranstaltung. Daher nimmt das Eventmanagement in der heutigen Zeit immer mehr an Bedeutung zu, da die Menschen nicht mehr nur Informationsmaterialen lesen wollen. Sie möchten sich mit anderen fachlich versierten Leuten zu bestimmten Gesundheitsthemen beraten, austauschen, auf das gleiche Level bringen und gemeinsam nach Lösungen suchen. Aber auch als Instrument zur Übermittlung von Informationen und als Sprachrohr für den an Gesundheit interessierten Menschen werden solche Konferenzen heute genutzt.

Die vorliegende wissenschaftliche Arbeit beschäftigt sich zunächst mit der Bearbeitung des Settings „Kommune“. Hier wird die Bedeutung der kommunalen Gesundheitsförderung dargestellt. Des Weiteren werden die Entwicklungen in der kommunalen Gesundheitsförderung, wie das Gesunde Städte Netzwerk, die Lokale Agenda 21, und andere Entwicklungsbeispiele näher erörtert. Auch die Bedeutung des Öffentlichen Gesundheitsdienstes für die kommunale Gesundheitsförderung tritt in den Fokus der Bearbeitung.

Außerdem hat die Autorin das Modell eines idealtypischen Handlungszyklus` der kommunalen Gesundheitsförderung erarbeitet, wobei jede Phase des Zyklus im Einzelnen aufgezeigt und vertieft wird. Außerdem werden die spezifischen Instrumente jeder Projektphase dargestellt und zur Anwendung gebracht. Ferner finden die Prinzipien und Kriterien einer guten Praxis der Gesundheitsförderung Beachtung. Wichtig war der Autorin hierbei, dass der Handlungszyklus praxisnah dargestellt wird und dementsprechend als Handlungsleitfaden für Projekte der kommunalen Gesundheitsförderung dienen kann.

Schwerpunkt der Diplomarbeit ist die regionale Gesundheitskonferenz am Beispiel der bezirklichen Gesundheitskonferenz in Berlin- Lichtenberg im Jahr 2006. Dabei wird zunächst das Instrument der Gesundheitskonferenz erörtert und reflektiert. Im Anschluss daran geht die Autorin näher auf das Thema der Lichtenberger Gesundheitskonferenz näher ein, stellt erarbeitete Daten dar und interpretiert sie. Die durchgeführte Evaluation zur Qualitätssicherung dieser Konferenz in Form eines Fragebogens wird vorgestellt, die Ergebnisse ausgewertet und grafisch abgebildet.

Als Resultat entsteht daraus ein Kompetenzkatalog für die Praxis, für Personen, die mit der Organisation und Durchführung von Gesundheitskonferenzen betraut werden.

Zur Datenerhebung wurden in den Vorbereitungen auf die Gesundheitskonferenz u. a. leitfadengestützte telefonische Interviews mit den Fachbereichen des Gesundheitsamtes durchgeführt.

Diese wissenschaftliche Arbeit möchte Antworten auf folgende Fragen erhalten:

Welche Bedeutung haben Gesundheitskonferenzen für die kommunale Gesundheitsförderung heute und perspektivisch?

Was bewirken Gesundheitskonferenzen in der kommunalen Gesundheitsförderung?

Welche Kompetenzen sollten Personen aufweisen, die mit der Organisation, Durchführung und Nachbearbeitung von Gesundheitskonferenzen betraut werden?

Wie wird die Lichtenberger Gesundheitskonferenz von den Bürgern Berlin Lichtenbergs angenommen? Wer nimmt an dieser Gesundheitskonferenz teil? Und was bewirkt sie?

Die Rolle der Gesundheitspolitik in der Gemeinde ist kein Bestandteil dieser Arbeit. Der Einfluss der Politik auf die kommunale Gesundheitsförderung ist sehr komplex, hat viele Ursachen und Auswirkungen. Dies bedarf langfristiger Analysen. Aus diesem Grund soll die Gesundheitspolitik in diesem Kontext keine Berücksichtigung finden.

Vielmehr wird die zunehmende Bedeutung der kommunalen Gesundheitsförderung anhand von Beispielen und wissenschaftlichen Analysen verdeutlicht. Zudem werden Initiativen, die den Trend der kommunalen Gesundheitsförderung unterstützen, vorgestellt und vertiefend analysiert. Der Öffentliche Gesundheitsdienst tritt ebenso in den Blickpunkt der Betrachtungen wie die intersektorale Zusammenarbeit in der kommunalen Gesundheitsförderung.

Inhaltsverzeichnis:

1.	Einleitung	1
2.	Die gesundheitsfördernde Kommune	4
2.1	Die Bedeutung des Settings in der Gesundheitsförderung	4
2.2	Die Entwicklungen in der gesundheitsfördernden Kommune	6
2.2.1	Das Gesunde Städte Netzwerk	6
2.2.2	Die Lokale Agenda 21	6
2.2.3	Die Soziale Stadt	7
2.2.4	Weitere Entwicklungsbeispiele in der gesundheitsfördernden Kommune	7
2.3	Die Rolle des Öffentlichen Gesundheitsdienstes	9
2.4	Zwischenresümee	11
3.	Das Modell des Handlungszyklus in der kommunalen Gesundheitsförderung	12
3.1	Allgemeine Bemerkungen	12
3.2	Die Vorlaufphase	14
3.3	Die Analysephase	21
3.4	Die Planungsphase	26
3.5	Die Umsetzungsphase	33
3.6	Die Evaluationsphase	34
3.7	Zwischenresümee	37
4.	Praxisgegenstand: Die Lichtenberger Gesundheitskonferenz	39
4.1	Das Instrument und seine Bedeutung für die gesundheitsfördernde Kommune	39
4.2	Das Konferenzthema und deren Ergebnisse	42
4.2.1	Allgemeine Information zur ambulanten ärztlichen Versorgung	43
4.2.2	Zahlen und Fakten	44
4.2.3	Gründe für die Ärzteabwanderungen aus den Ostbezirken	53
4.2.4	Stellungsnahmen der Fachbereiche des Amtes für Gesundheit und Verbraucherschutz	54
4.2.5	Ergebnisse der Lichtenberger Gesundheitskonferenz 2006	55
4.2.6	Empfehlungen der Lichtenberger Gesundheitskonferenz 2006	56
4.3	Die schriftliche Befragung als Untersuchungsmethode zur Evaluierung	56
4.3.1	Vorbereitung	56
4.3.2	Durchführung	57
4.3.3	Ergebnisse und Auswertung	58
4.4	Kompetenzkatalog für die Praxis	71
4.5	Zwischenresümee	73
5.	Reflexion der Ergebnisse	74
6.	Schlussfolgerungen und Ausblicke	75

Textprobe:

Kapitel 3.2, Die Vorlaufphase:

Am Anfang eines jeden Projekts der kommunalen Gesundheitsförderung steht die Idee eines gesundheitsförderlichen Projekts. Dafür müssen Strategien und Zielsetzungen erarbeitet werden.

Gesundheitsziele sind abgestimmte Ziele, die in einer definierten Zeitspanne erreicht werden sollen. Dabei können sie auf die Verbesserung der Gesundheit in bestimmten Arbeitsfeldern oder Zielgruppen, aber auch auf bestimmte Strukturen mit Einfluss auf die Gesundheit der Bevölkerung abzielen. Vorrangig werden spezielle Gesundheitssituationen und gesundheitsbezogene Probleme der Bürgerinnen und Bürger priorisiert.

Bei der Festlegung von Gesundheitszielen sollten nicht nur Wissenschaftler allein federführend sein. Die Beteiligung anderer Fachkräfte und Institutionen, der Politik und der Bevölkerung ist notwendig.

Gesundheitsziele werden auf verschiedenen Ebenen aufgestellt: regional, national und staatenübergreifend.

Im Land Berlin gibt es derzeit noch keine Gesundheitsziele, aber die Landesgesundheitskonferenz arbeitet derzeit erste Gesundheitsziele aus.

Auf Bundesebene gibt es Gesundheitsziele, die vom Forum gesundheitsziele.de beispielhaft für die Bundesrepublik Deutschland erarbeitet wurden. Gesundheitsziele.de stellt die Zusammenarbeit des Bundesministeriums für Gesundheit und Soziale Sicherung und der Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und -gestaltung e. V., die durch eine Unterstützung des Ministeriums gefördert wird, dar. Das Projekt wurde im Dezember 2000 ins Leben gerufen.

Auf der Ebene der Weltgesundheitsorganisation gibt es ebenfalls Gesundheitsziele. Die Weltgesundheitsorganisation hat 21 Ziele zur Erhaltung der Gesundheit für die Europäische Union festgelegt. Diese Gesundheitsziele umfassen den Einfluss auf verschiedene Krankheiten, die unterschiedlichen Lebensabschnitte, die Umwelten sowie allgemeine Strategien und Methoden u. a. An ihnen orientieren sich die Gesundheitsziele auf Bundes- und Landesebene.

Die Projektziele könnten sich beispielsweise an den 21 Zielen „Gesundheit für alle“ der Weltgesundheitsorganisation (in Kooperation mit europäischen Mitgliedsstaaten) orientieren.

Die Ziele eines Projekts der Kommunalen Gesundheitsförderung sind sehr vielfältig. Grundsätzlich bestehen sie im Abbau von Risikofaktoren und dem gleichzeitigen Aufbau von Schutzfaktoren für die Bevölkerung.

Bei der Gesundheitsförderung in der Gemeinde zählen zu den Schutzfaktoren u. a. ein angemessen ausgeprägtes Selbstvertrauen, eine gute Leistungsfähigkeit und entsprechende Stressbewältigungsstrategien. Diese Schutzfaktoren eignet sich die jeweilige Person selbst an. Schutzfaktoren, die der sozialen und materiellen Umwelt unterliegen, sind u. a. ein festes Arbeitsverhältnis, angemessene Wohnverhältnisse und soziale Unterstützungsformen. Risikofaktoren für die Gesundheit der Bevölkerung hingegen können von somatischer (z. B. Bluthochdruck) oder auch von psychosozialer (z. B. Stresszustände) Art sein. Gesundheitsförderungsstrategien in der Kommune sollten diese Faktoren beachten und die personen- und umweltbezogenen Maßnahmen gleichermaßen berücksichtigen.

Das Ziel der Gesundheitsförderung in der Kommune besteht in der Initiierung gesundheitsfördernder Maßnahmen und der Einrichtung eines Arbeitskreises Gesundheit. Dabei sollen die ganze Bevölkerung und möglichst viele Einrichtungen integriert werden.

Durch eine intensive Evaluation während und im Anschluss an das Projekt kann die Qualitätssicherung garantiert werden.

Zu Beginn müssen Entscheidungsträger und potentielle Geldgeber für ein Projekt der gesundheitsfördernden Kommune gefunden werden. Dazu beraten idealerweise Gesundheitswirte Entscheidungsträger und andere Gruppen (beispielsweise Multiplikatoren, Praktiker), um sie von der Nützlichkeit dieses Projekts der kommunalen Gesundheitsförderung und seinen positiven Folgen im Setting „Kommune“ zu überzeugen. In dieser Phase werden Außenkontakte mit Kooperationspartnern in anderen Institutionen oder Einzelpersonen aufgenommen. Auch Vertreter der Zielgruppe sollten im Sinne der Partizipation, beispielsweise in Form eines Gesundheitszirkels, in das Projekt integriert sein.

Im Vorlauf wird zunächst die Ausgangssituation in der Gemeinde (auf personeller und struktureller Ebene) definiert. Dazu können die Anzahl der Personen, die in dieser Gemeinde leben, die Anzahl von Zu- und Abwanderungen innerhalb der Gemeinde, der Krankenstand, das Wohnklima in einzelnen Gebieten u. a. Daten herangezogen werden. Zudem ist eine Sichtung und Analyse bereits vorhandener Dokumente (Gesundheitsberichte, Ergebnisse von Einschulungsuntersuchungen o. ä.) sinnvoll. Zusätzlich wird überprüft, welche Maßnahmen bis zu diesem Zeitpunkt in der Kommune gelaufen sind.

Für die Implementierung eines Gesundheitsförderungsprojekts in der Gemeinde werden neben den inhaltlichen Zielen auch organisatorische und finanzielle Rahmenbedingungen benötigt.

Im Vorfeld werden Gespräche mit dem Oberbürgermeister, Bürgermeister, Gesundheitsbeauftragten und anderen Personen, die in der Gemeinde für die Gesundheit der Bevölkerung zuständig sind. Häufig eignet sich die Präsentation des Konzepts, als Kurzbeschreibung mit Grobzielen, für diese Gespräche. Diese dienen somit der Vorbereitung und Unterzeichnung der Rahmenbedingungen. Die Verträge beinhalten u. a. die Finanzierung des Projekts, geplante Strategien, die Akteure, die Kooperationspartner, die Zielvereinbarungen und eventuelle Abbruchkriterien. Akteure außerhalb der Gemeinde können die Gesetzliche Krankenversicherung (§20 SGB V), die Gesetzliche Unfallversicherung (§14 SGB VII) u. a. sein.

Bei der Projektplanung sind Anliegen der Gemeinde (z. B. Senkung des Krankenstandes, Verbesserung der sozialen Beziehungen in der Kommune, Verringerung von Wegzügen, Motivation der Einwohner einer Gemeinde zu gesundheitsförderlichem Verhalten) zu beachten und davon ausgehend Grobziele festzulegen.

Auf Grundlage der Zielsetzung des Projekts können Informationen gesammelt, Vereinbarungen getroffen und die Projektplanung organisiert werden.

Verträge werden u. a. zur Absicherung der Finanzierung und Übereinkunft über die Projektziele abgeschlossen.

Zudem müssen fundamentale Strukturen auf organisatorischer Ebene gebildet werden:

Grundsätzlich ist die Einrichtung einer Steuerungsgruppe, beispielsweise „Steuerkreis Gesundheit“, sinnvoll. Dieser definiert die Projektziele in Grob- und Feinziele (kurz-, mittel- und langfristig) und überprüft regelmäßig das Projekt in allen Projektphasen (formative Evaluation), um mögliche Zielabweichungen zu dokumentieren, zu analysieren und ggf. darauf reagieren zu können. Der Steuerkreis Gesundheit ist verantwortlich für die Steuerung und Planung des Projekts. Die Steuerungsgruppe kann aus Akteuren inner- und außerhalb der Gemeinde wie einem Gesundheitsbeauftragten, Gesundheitsexperten, einem Vertreter des Gesundheitsamtes, dem Bürgermeister, einem Mitarbeiter einer Krankenkasse, einer Sicherheitsfachkraft und dem Projektleiter bestehen. Der Projektleiter ist gleichzeitig der Moderator und sollte idealerweise auf Grund der fachlichen Qualifikationen ein Diplom- Gesundheitswirt sein.

Es wäre sinnvoll diese Steuerungsgruppe beispielsweise in das Gesundheitsamt einzubinden oder eine spezielle Arbeitsgemeinschaft für die Gesundheitsförderung in der Kommune zu bilden. Denkbar wäre auch die Gründung eines Vereins. Ferner könnte das Projekt durch eine externe Einrichtung oder ein Institut geleitet werden, das eigens dafür eingerichtet wurde.

Wenn das Personal sehr knapp ist, beispielsweise aus finanziellen Gründen, würde auch ein Expertenteam mit Vertretern von Interessengruppen (z. B. Gesundheitsamt, Gesundheitseinrichtungen, Ärzte, Krankenkassen) für die Projektphasen der Analyse und Maßnahmenplanung genügen.

Auch die Evaluationstypen und –formen sollten in dieser Phase festgelegt werden.

Um das Projekt publik zu machen, sind Einstiegsaktionen, so genannte „kick- off- Veranstaltungen“, sinnvoll. Diese ermöglichen die Zusammenarbeit mit der gesetzlichen Krankenversicherung und anderen Interessensvertretern. Auf einem Gesundheitsmarkt beispielsweise steht die Beratung und Information der Bürgerinnen und Bürger im Vordergrund. Dort kann zu allen Themen der Gesundheit (Krankheiten, Vorsorgeuntersuchungen, Gesundheitsförderungsangeboten u. a.) informiert werden. Des Weiteren besteht die Möglichkeit, Gesundheitsscreenings durchzuführen und Schnupperangebote anzubieten. Auch zur Durchführung von kurzen Interviews vor Ort für die Situationsanalyse ist der Gesundheitsmarkt geeignet. Für die Prozessevaluation ist die Beobachtung der Teilnahme wesentlich. Andere öffentlichkeitswirksame Veranstaltungen können Symposien, themenspezifische Kongresse, eine Pressekonferenz oder ein Expertenvortrag sein.

In der Vorlaufphase kommen folgende Methoden und Strategien der Gesundheitsförderung zur Anwendung: Partizipation, Empowerment, niedrigschwellige Angebote und Nachhaltigkeit.

Eine entscheidende Voraussetzung für erfolgreiche Gesundheitsförderung in der Gemeinde ist die Partizipation der Bürgerinnen und Bürger. Und dies von der Planung der Maßnahmen bis zur Qualitätssicherung.

Partizipation ist der Inbegriff für die Mitwirkung bzw. Mitentscheidung der Bürgerinnen und Bürger. Dabei kann die Teilhabe durch einen höheren oder niedrigeren Einfluss der Mitwirkung geprägt sein. Heute gehören im Wesentlichen Gesundheitskonferenzen zu den Maßnahmen der kommunalen Gesundheitsförderung, in denen Bürgerinnen und Bürger partizipatorisch einbezogen werden.

Es wird erst von Partizipation gesprochen, wenn durch die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern eine Einflussnahme auf die zu treffende Entscheidungen genommen wird.

Partizipation sollte sich als ein zentrales Element von Gesundheitsförderungsprojekten etablieren. Zudem ist es eine wesentliche Voraussetzung für Empowerment.

Empowerment befähigt die Menschen, ihr Leben selbst zu meistern, indem ihre Fertigkeiten im Umgang mit dem eigenen Leben entwickelt und gestärkt werden.