Gesellschaftspolitische Steuerung

Staatsexamensarbeit von Stefan Schweizer

Einleitung:

Das vorliegende Buch beschäftigt sich im weiteren Sinne mit den beiden übergeordneten Themen der politischen Steuerung und Politikfeldanalyse. Beide Begriffe gehören in denselben wissenschaftlichen Kontext. Trotz des größtenteils in der einschlägigen Literatur vorhandenen Defizits der Klärung des Verhältnisses der beiden Begriffe untereinander kann man eine Art Hierarchie - also eine besondere Form der Beziehung - zwischen ihnen ausmachen. Politische Steuerung als theoretischer Begriff wird in verschiedensten Kontexten verschieden definiert: Summarisch bleibt festzuhalten, daß trotz der Etiketten- und Definitionsvielfalt des Begriffs der politischen Steuerung eine policyanalytische, eine staatstheoretisch-gesellschaftstheoretische, eine systemtheoretisch-kybernetische und eine sozialtheoretische Dimension derselben festgestellt werden kann. Politikfeldanalyse thematisiert einen Bezug zwischen einer Politik und der zugeordneten Teilwelt, kurz man kann "die Politikfeldanalyse als inhaltliche Dimension von Politik" bezeichnen. Politikfelder können nun durch die bereits angesprochenen verschiedenen Dimensionen politischer Steuerung zu regulieren versucht werden. Mit anderen Worten: Die Politikfeldanalyse kann sich verschiedener steuerungstheoretischer Problemlösungszugänge bedienen. Dadurch tritt hervor, daß Politikfeldanalyse ein Teilbereich politischer Steuerung ist. Politikfeldanalyse ist also hyponym zu den verschiedenen Dimensionen politischer Steuerung.

Gegenstandsbereich der Politikfeldanalyse: Die in der Politikfeldforschung implizierten Ebenen bzw. Dimensionen werden immer noch am treffendsten mit der in die Jahre gekommenen Definition von Thomas Dye "Policy analysis is finding out what governments do, why they do it, and what difference it makes." angedeutet. Das Zitat besagt, daß Politikfeldanalyse drei verschiedene Ansatzdimensionen beinhaltet, die einander bedingen: (1) was (Inhalt) Regierungen (2) warum (Voraussetzungen) machen und (3) welchen Unterschied es (hinsichtlich der Wirkungen und Folgen) denn ausmacht. Dyes Zitat ist nicht sonderlich präzise in der näheren Gegenstandsbeschreibung der Politikfeldanalyse. Dieses Defizit Dyes genereller Beschreibung soll im folgenden durch Präzisierungen verringert werden.

Im Verständnis der modernen Politikwissenschaft werden die aus der englischsprachigen Forschung übernommenen drei Bereiche "Policy (Inhalt), Politics (Prozeß) und Polity (Form)" unterschieden. Gerade auch in der Politikfeldanalyse beeinflussen sich diese drei Gegenstandsbereiche der Politikwissenschaft gegenseitig, wie durch eine daraus abgeleitete (Haupt-) Fragestellung der Politikfeldanalyse deutlich gemacht werden kann. Sie lautet nämlich, "welches Resultat (policy) sich ergibt, wenn in einem gegebenen politischen System (polity) eine bestimmte - aber prinzipiell veränderbare - Problemlösungsstrategie (politics) eingeschlagen wurde oder - antizipierend - eingeschlagen werden soll." Bei dieser Gegenstandsumschreibung liegt der Aussagenfokus auf policy - also dem (Politik-) Ergebnis oder mit anderen Worten: Policy hängt (weitestgehend) von den Komponenten Polity und Politics ab. Legt man dem ganzen ein Variablenschema (der empirischen Sozialforschung) zugrunde, so zeigt sich, daß Policy bei dieser Betrachtungsweise die abhängige Variable ist, welche im Ergebnis von der gegebenen, unveränderbaren Variable Polity und der variier- bzw. veränderbaren Variable Politics bestimmt wird (wenn man andere mögliche Störeinlüße bzw. -effekte außer Acht läßt). Als konkreten Gegenstands- und Analysebereich der Politikfeldanalyse kann man zunächst die wissenschaftliche Analyse des Fällens und Durchsetzens verbindlicher Entscheidungen vom politischen System für die Gesellschaft betrachten. Diese Art von Herrschaftsausübung als staatliche Funktion kann man - aus systemtheoretischer Perspektive - auf der gesamtsystemischen Ebene ausmachen, denn es "schält sich so ein politisches System heraus, das auf die gesellschaftliche Funktion der Selektion und Durchführung kollektiv bindender Entscheidungen spezialisiert ist." Reformuliert bedeutet das, daß "nicht zwangsläufig ... alle entscheiden (müssen, S.S.), aber es muß für alle entschieden werden." Was hier pauschal mit dem Fällen von für die Gesellschaft verbindlichen Entscheidungen bezeichnet wird, wird in der Politikfeldanalyse, so z.B. im Policy-Making-System, als Struktur und Prozeß der Politikformulierung sowie Struktur und Prozeß der Politikdurchführung umschrieben. Aber auch andere wissenschaftliche Abfolgeversionen dieser vage angedeuteten "Strukturprozeße" gibt es.

Durch diese Be- und Umschreibungen werden die (potentiell) "unendlich" weiten Betätigungsfelder der Politikfeldanalyse ersichtlich.

Kritiker der Teildisziplin Politikfeldanalyse bestreiten hingegen dieser sogar den eigenen Status einer wissenschaftlichen (Teil-) Disziplin in der scientific community und beharren darauf, daß in ihr weder ein neues Paradigma noch einheitliche (neue) Methoden existent seien, kurz: "Policy-Analyse ist ein neuer Fokus, auf alte Probleme gerichtet." Derart polemische Aussagen gehen sicherlich am Kern der Sache vorbei und erinnern an ein krampfhaftes Festhalten von bereits allzu Bewährtem, um nicht in zwar bekannte, aber bisher ungenügend erforschte Gewässer tauchen zu müssen. Auf die sicherlich nicht ganz konfliktfrei erscheinende Kombination von empirisch-analytischem Wissenschaftsselbstverständnis und normativ-beraterischem Moment der Politikfeldanalyse wurde hingewiesen.

Inhaltsverzeichnis:

	Gesellschaftspolitische Steuerung - Die Mikro-Makro-Verbindung	1
1.	Einleitung	2
1.1	Hin- und Einführung zum Gegenstand sowie Beschreibung der Vorgehensweise	2
1.1.1	Zum Verhältnis von Politikfeldanalyse und politischer Steuerung	3
1.1.2	Gegenstandsbereich der Politikfeldanalyse	3
1.1.3	Höchstkomplexe Realität: Problembelastete Realitätsausschnitte signalisieren Steuerungs- bzw. Regelungsbedarf	5
1.1.4	Lösungsversuche: Neue, nicht-linear-hierarchische bzw. nicht-kausale Steuerungsansätze	7
1.2	Zum Aufbau und zur Struktur des Buchs	8
2.	Wissenschaftliche Minimalanforderungen: Zwei Untersuchungsansätze als wissenschaftstheoretische Fundierung der Monographie	13
2.1	Das Hempel-Oppemheim-Schema	13
2.2	Die (rationale) Rekonstruktion	14
2.2.1	Prinzipien der rationalen Rekonstruktion	15
2.2.2	Similarität	15
2.2.3	Präzision	15
2.2.4	Konsistenz	16
2.2.5	Die reduktive rationale Rekonstruktion	16
3.	Selbstorganisationskonzepte: Die "Theorie der Autopoiese"	17
3.1	Wissenschaftstheoretische Implikationen des Konzept- und Wissenschaftstransfers der "Theorie der Autopoiese" von den Natur- in die Sozialwissenschaften	18
3.2	Eigentliche Rekonstruktion der "Theorie der Autopoiese"	21
3.3	Beispielhafte Anwendung und Anwendungsfelder der "Theorie der Autopoiese"	23
3.4	Eigenschaften medialer Steuerungsstrategien und deren deterministischer bzw. probabilistischer Charakter	24
4.	Das Theoriemodell Strukturelle Kopplung	25
4.1	Die Integrierte Sozialtheorie	27
4.2	Die Integrierte Sozialanalyse	29
4.3	Fazit des Theoriemodells Strukturelle Kopplung	31
5.	Rekonstruktion der Gesellschaftstheorie Richard Münchs	33
5.1	Wichtige historische Entwicklungsschritte bis zum Differenzierungsgrad moderner Gesellschaften	35
5.2	Differenzierung als signifikantes Kennzeichen moderner Gesellschaften	37
5.3	Das AGIL-Schema	41
5.4	Gegenseitige (sub-) systemische Steuerung durch Interpenetrationen?	48
5.5	Medientheorie: Generalisierte und symbolische Medien als kommunikative Austausch-, Aushandlungs- und Vermittlungsmöglichkeiten zwischen Subsystemen	51
5.6	In- und Deflation von Austauschmedien als Gefährdung subsystemischer Kommunikation bzw. Förderung desintegrativer und systemdestabilisierender Tendenzen	58
5.7	Formen politischer Steuerung und Ordnung	60
5.7.1	Das Synthesemodell	61
5.7.2	Das Wettbewerbsmodell	63
5.7.3	Das etatistische Modell	64
5.7.4	Das Kompromißmodell	65
5.7.5	Fazit der politischen Steuerungsstrategien und Ordnungsvorstellungen	66
5.8	Münch versus Luhman	67
5.8.1	Interpenetration versus Autopoiesis: Zentrumslosigkeit aus der Sicht eines Staatsjuristen und das Konstrukt Strukturelle Kopplung als Aufgabe autopoietischen Theorieguts	68
5.8.2	Münchs Wissenschaftskritik an Luhmann und Fazit	70
6.	Analytische Integration der münchschen gesellschaftstheoretischen Theorien in das steuerungstheoretische Theoriemodell Strukturelle Kopplung	71
6.1	Kursorische Beschreibung der Vorgehensweise des analytischen Integrationsversuchs	72
6.2	Die Differenzierungstheorie als ergänzende Theorie auf gesellschaftstheoretischer Ebene	75
6.3	Integration auf metatheoretischer Ebene: Die sozialtheoretische Zuordnung der münchschen Gesellschaftstheorie	77
6.4	(Rein analytische) Steuerungsbegrifflichkeiten: Strukturelle Kopplung und Interpenetration	81
6.5	Einordnung des AGIL-Schemas, der Interpenetrations- und Medientheorie sowie der In- und Deflationskonzepte anhand des Analyserasters	83
6.6	Ebene des realen Modells bzw. empirischen Relativs und zweierlei Ausprägungen: Gesellschaftlicher Korporatismus und Staatskorporatismus	86
6.6.1	Verwendung des Synthesemodells als reales Modell bzw. empirisches Relativ	87
6.6.2	Verwendung des Wettbewerbsmodells als reales Modell bzw. empirisches Relativ	89
7.	Fazit	92
	Literatur	95

Textprobe:

Kapitel 5.2, Differenzierung als signifikantes Kennzeichen moderner Gesellschaften:

Der amerikanische Soziologe Talcott Parsons übertrug den originär biologischen Evolutionsgedanken auf die Gesellschaft und postulierte zwei Merkmale, die seiner Theorie zufolge (analytisch) für gesellschaftliche Evolution verantwortlich sind: Differenzierung und Interaktionsmedien wie z.B. Geld und Macht. So wurden bereits in Kapitel 5.1 einige wichtige (historische) Entwicklungsschritte der (historisch) zunehmenden Differenzierung dargelegt. Ob diese zunehmende Differenzierung tatsächlich im evolutionären Sinne mit Fortschritt gleichzusetzen ist, sei dahingestellt. Dies hängt sicherlich von der Definition von Evolution ab; ist diese in einem teleologischen Sinn vorgenommen, so erscheint mir die Begriffsverwendung nicht unproblematisch. Benutzt man den Evolutionsbegriff wissenschaftstheoretisch ohne teleologische Konnotation, so kann man sicherlich noch weitergehen und sogar von sozio-kultureller Evolution als einem nie endendem Entwicklungsprozeß reden, bei dem es kein eigentliches (normatives) Telos gibt.

Die zunehmende Komplexität moderner Gesellschaften zeichnete sich hauptsächlich für deren zunehmende funktionale Differenzierung verantwortlich. Diese zunehmende gesellschaftliche Komplexität wird als besonders gravierendes Charakteristikum moderner Gesellschaften angesehen. Ferner ist zu konstatieren, daß die funktionale Differenzierung alle modernen Gesellschaften betrifft, sie also einen unvermeidlichen Gradmesser für gesellschaftliche Modernität darzustellen scheint. Steigende bzw. starke Komplexität ist hier in einem recht weit gefassten Sinne zu verstehen, welcher von der Zunahme von Handlungsmöglichkeiten bis zur möglichen Institutionalisierung reicht. Anders ausgedrückt: Steigende Komplexität erfordert steigenden Problemregelungs- bzw. Problemlösungsbedarf. Diesem Lösungsbedarf wird durch funktionale Differenzierung versucht gerecht zu werden.

Die Pointe bzw. der Antagonismus funktionaler Differenzierung in diesem Verständnis liegt darin, daß funktionale Differenzierung zunächst der Komplexitätsreduktion dient, selber aber dann wieder Komplexiät steigert. Zunehmende Weltkomplexiät bedeutet für die gesellschaftliche Realität zunächst, daß die "Menge tatsächlicher und überproportional die Menge möglicher Institutionen, die Menge tatsächlicher und überproportional die Menge möglicher sozialer Gruppierungen, die Menge realisierter und überproportional die Menge möglicher Werte, Normen, Rollen und Interessen, die Menge von Widersprüchen zwischen Handlungen, Interaktionen, Institutionen, sozialen Gruppierungen, Werten, Normen, Rollen und Interessen" ansteigt.

Dieser potentiell und real mögliche Anstieg von Handlungen, Institutionen etc. resultiert aus dem bereits erwähnten Versuch, gestiegene Komplexität zu bewältigen. Gleiches läßt sich über die Differenzierung der verschiedenen sozialen Systeme wie Politik, Wirtschaft, Kultur und Gemeinschaft sagen. Dieser zunächst analytischen Trennung sozialer Systeme kann man hinzufügen, daß parallel dazu "auch institutionell lokalisierbare, sogenannte ausdifferenzierte Systeme" existent sind. Diese nämlich in ihrer empirischen Ausprägung existenten Institutionen sind für Münch allerdings keine Garantie für die Einhaltung einer "sauberen praktischen (bzw. empirischen)" Trennung zwischen diesen Bereichen und Systemen. Es ist für ihn auf der empirischen Ebene eher das Gegenteil zu antizipieren. Die steigende Komplexität führt zu wachsendem Entscheidungs- und wohl auch Steuerungsbedarf, der nur durch die Modellierung der Gesellschaft "als Gebilde aus unterschiedlichen sozialen Teilen" bewältigt werden kann. Diese durch funktionale Differenzierung hervorgebrachten unterschiedlichen sozialen Teile sind dann "auf die Erfüllung spezifischer Funktionen spezialisiert".

Die Erfüllung dieser spezifischen Funktionen betrifft die Komplexitätsreduktion der Realität. Die gestiegene Komplexität und den darin implizierten - auch angestiegenen - Regelungs- und Steuerungsbedarf sollen die ausdifferenzierten sozialen Teilsysteme bewältigen. Jeder ausdifferenzierte gesellschaftliche Bereich ist nun auf die Lösung ganz bestimmter Problemstellungen spezialisiert. Spezialisierung bzw. Rationalisierung trägt zunächst einmal (vermeintlich) zu einer gestiegenen Problemlösungskompetenz bei. Insgesamt wird also durch die Herausbildung ausdifferenzierter und spezialisierter Subsysteme einer adäquaten Lösung des wachsenden Entscheidungsbedarfs Rechnung getragen, denn Entscheidungen werden auch gesamtgesellschaftlich am besten durch auf bestimmte Thematiken spezialisierte Teilbereiche geleistet. Durch die bereits mehrfach erwähnten Differenzierungsleistungen werden "relativ unabhängige Subsysteme und Sphären des Handelns" herauskristallisiert. Weiterhin konstituierend begünstigendes Merkmal von Differenzierung und moderner Kultur ist die Dynamik der Entwicklung, welche beinahe allgegenwärtig ist. Dieses Kriterium unterscheidet moderne von archaischen Kulturen, wo ein Verharren und Erstarren in tradierten Bahnen üblich ist.

Geht man nun wie bisher alleinig davon aus, daß diese differenzierten, unabhängigen Subsysteme und Handlungssphären ihre speziellen Funktionen der Komplexitätsbewältigung und Saturierung des Entscheidungsbedarfs erfüllen, so müßte man als Folgewirkung gesellschaftliche Fragmentierung und Zersplitterung bis zur Unkenntlichkeit annehmen. Diese Annahme wiederum würde aber der unter dem Stichwort funktionale Differenzierung impliziten Rationalität zuwiderlaufen, ja sie sogar zum größten Teil konterkarieren: "Nach dieser Logik (gemeint sind die gerade eben beschriebenen Konsequenzen der Differenzierung in Subsysteme inklusive deren Auswirkungen für gesellschaftlichen Zusammenhalt, S.S.) müßte die Entwicklung der Handlungssphären (und Subsysteme, S.S.) zwangsläufig zu einer immer reineren Herausbildung ihrer Eigengesetzlichkeiten führen, bis hin zu einem Endzustand der vollständigen Rationalisierung, in dem Gesellschaft in Sphären zerfällt, die nichts mehr gemein haben außer dem abstrakten Konzept der Rationalität selbst. Es gibt in einer solchen Gesellschaft keine Brücke zwischen den nach jeweils eigenen Gesetzen rationalisierten Sphären." Das dermaßen angedeutete Endergebnis einer so verstandenen und vollendeten funktionalen Differenzierung wäre also der unter dem Begriff der Rationalität vor sich gehende Zerfall der Gesellschaft in Teilsphären, zwischen denen keinerlei Interaktionen mehr vonstatten ginge. Im eben beschriebenen Sinne würde Differenzierung zu einer fragmentierten gesellschaftlichen Desintegration führen.

Der Systemtheoretiker Willke propagiert bzw. postuliert beispielsweise genau dieses, denn er konstatiert nicht nur: "Überblicken wir die immensen Schwierigkeiten, die sich einer Reintegration hochkomplexer Sozialsysteme - bei Erhaltung ihrer Komplexität und Differenzierung! - entgegenstellen, so wird die Vermutung plausibel, daß die herkömmlichen Integrationsmechanismen inzwischen überfordert sind", sondern auch die Unmöglichkeit der Integration einer vielfältig differenzierten Gesamtgesellschaft zu einem einheitlichen, handlungsfähigen und entwicklungsfähigen Ganzen, wobei seinerseits besonders hervorgehoben wird, daß es hinsichtlich des Problems einer in isolierte Aspekte und Komponenten zerfallenen Gesellschaft, deren Teilsysteme einander kaum zur Kenntnis nehmen, keine überzeugenden Lösungsvorschläge gibt. Eine zu antizipierende langfristige gesellschaftliche Folgeerscheinung einer solchen Einschätzung wäre wohl die vollständige Desintegration und Auflösung einer Gesellschaft.

Man kann festhalten, daß Münchs Verständnis der funktionalen Differenzierung zu dieser Auffassung Willkes beinahe diametral ist. Und dies sowohl empirisch als auch normativ. So konstatiert Münch: "Die Tatsache, daß es sich bei den sozialen Systemen um institutionell abgegrenzte und ausdifferenzierte Subsysteme der Gesellschaft handelt, bedeutet nicht, daß sie sich nicht gegenseitig beeinflussen, und auch nicht, daß sie in einem horizontalen Verhältnis zueinander stehen. Soweit die modernen Gesellschaften ein integriertes und dennoch wandlungsfähiges System bilden sollen, müßten diese Systeme in einem Verhältnis zueinander stehen, in welchem jedes Subsystem die aus der Art seiner Struktureigenschaften erfüllte Funktion (Generalisierung, Spezifikation, Öffnung, Schließung) in bezug auf die drei anderen Subsysteme ausübt." Als ein weiteres Beispiel gegen die zu stark interpretierte Autonomie von Subsystemen wird der moderne rationale Kapitalismus angeführt, in welchem "das Subsystem der reinen Nutzenorientierung im ökonomischen Austausch durch Interpenetration mit den nicht-ökonomischen Systemen des sozial-kulturellen Diskurses, der Vergemeinschaftung und der kollektiven Zielsetzung verkettet ist." Es wird behauptet, daß die Rationalisierung des ausdifferenzierten ökonomischen Systems keineswegs zur Herausbildung einer vollständig eigenständigen Sphäre führt, welche gegenüber anderen Sphären absolute Autonomie beansprucht. Das Gegenteil ist der Fall, denn die verschiedenen Subsysteme und deren Interpenetrationen zwischen den Sphären (bzw. Subsystemen) sind nötig, um überhaupt erst die ökonomische Rationalität des ökonomischen Systems zur Entfaltung kommen zu lassen. Die diesen Ausführungen zugrundeliegende Thematik der Interpenetration wird noch ausführlichst zu diskutieren sein (vgl. Kapitel 5.4).

Die einzelnen Subsysteme können also nicht völlig alleine "vor sich hin existieren", da sie auf Interaktion mit anderen Subsystemen angewiesen sind. Pointiert ausgedrückt kann man sagen, daß nach Münch die funktionale Differenzierung nicht zu einer Verselbständigung der sich herausbildenden einzelnen sozialen Subsysteme (Institutionen etc.) führt, sondern zu einer mit dem (an späterer Stelle genauer erläuterten) Begriff der Interpenetration gekennzeichneten Interaktion der einzelnen Subsysteme. Schimank umschreibt diesen Sachverhalt in Bezug auf Luhmann und Münch treffend: "Münchs These einer zunehmenden "Interpenetration" der gesellschaftlichen Teilsysteme bedeutet nicht, wie er (Luhmann, S.S.) meint: entsprechend abnehmende Differenzierung. Sondern die These reflektiert zunehmende wechselseitige Abhängigkeiten zwischen den Teilsystemen, ohne daß diese dadurch Autonomieeinbußen erlitten." Herauszuheben bleibt, daß funktionale Differenzierung in diesem (zu Luhmann diametralen) Verständnis keine Abschottung der durch sie herausgebildeten Subsysteme untereinander bedeutet. Damit hebt sich Münch zwar nicht sonderlich entscheidend in seinem Verständnis der funktionalen Differenzierung von der allgemein-herrschenden Lehre ab, aber er schlußfolgert aus der funktionalen Differenzierung ein - noch ausführlich zu beschreibendes - interdependentes Interaktionsverhältnis zwischen den sozialen Systemen und den verschiedenen Handlungssphären. Nach Münch wird Differenzierung sogar durch Interpenetrationen von Subsystemen mitbedingt.