Die Finanzbeziehungen im Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland

Diplomarbeit von Rainer Krauß

Einleitung:

Trotz manch eines radikalen Befürworters im Stile Kinsky’s: Der deutsche Föderalismus hat es zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht allzu leicht, sein Erhalt in jetziger Form ist ungewiss. Die Bewahrer der föderalen Staatsidee befinden sich in einem harten Ringen mit Kritikern der Staatsgliederung. Das Bundesstaatsprinzip, einst als „rechtspolitischer Exportschlager“ 1787 in den USA verwirklicht, ist als Organisationsprinzip Deutschlands anno 2004 zwar grundsätzlich unangefochten, seine Einzelelemente sind aber regelmäßig Gegenstand heftiger Diskussionen.

Bald von dieser, bald von jener Seite werden sie – oft wohl aus machtpolitischem Eigeninteresse – öffentlich in Frage gestellt. So wird gefordert, den Anteil der mittlerweile rund 60 % zustimmungspflichtigen Gesetze einzuschränken und so den Ländereinfluss im sonst blockadefähigen Bundesrat zurückzuschrauben. Ein anderer Vorschlag von Bundesseite besagt, aus finanziellen Gründen besser auf ein Stück bundesstaatlicher Vielfalt zu verzichten: Die Anzahl der deutschen Bundesländer solle im Sinne einer kostensparenderen Verwaltung deutlich reduziert werden. Auf der Strecke bliebe in beiden Fällen ein Teil des vom Parlamentarischen Rat 1949 eingeforderten Gegengewichtes zum Zentralstaat, der Einfluss des Bundestages würde dagegen bei einer Verwirklichung solcher Pläne augenblicklich anwachsen.

Ob sachliche Überlegungen hinter diesen Forderungen stehen oder doch nur ein ausgeprägtes Interesse sich - von Seiten der bundesweit Regierenden - die Arbeit zu erleichtern, das ist oft nicht zu unterscheiden und liegt von Fall zu Fall im Auge des Betrachters. Man könnte allerdings argumentieren, dass in Zusammenhängen der demokratischen Problemverarbeitung generell eine lineare Zentralisierung der Entscheidungskompetenzen unübersehbar sei. Nicht wenige Föderalismus-Wissenschaftler warnen allerdings davor, „dynamische Veränderungsprozesse im föderativen Staat vorschnell als Auflösung des Föderalismus“ aufzufassen.

Der Hinweis ergeht mit Recht, denn die unteren föderalen Ebenen machen ihre vielfältigen Einflussmöglichkeiten genauso geltend. Allerdings: Die meisten Forderungen aus der Länderebene sind auf den ersten Blick lediglich dazu geeignet, das föderative Ziel „Machtaufgliederung“, nicht aber die solidarische Zielsetzung der „Integration heterogener Gesellschaften“, zu erreichen. Schließlich vermittelt sich dem interessierten Betrachter nicht selten das Bild, es gehe in den tagesaktuellen und allgegenwärtigen Streitkonflikten des föderativen Systems oft nur um Auseinandersetzungen zwischen armen und reichen Bundesländern. Seit der Deutschen Einheit 1990 ließ sich dieser Vorgang bedauerlicherweise auf einen noch deutlicheren Nenner bringen: „Reich gegen arm“, das hieß sehr häufig „West gegen Ost“.

Allein eine Frage bestimmte hinter vorgehaltener Hand die Diskussion: Wie viel sind einige westdeutsche Länder im Stande oder willens für den Aufbau Ost zu leisten? Eine finanzpolitische Gretchenfrage. Und das, obwohl ein großer Teil der Anschubfinanzierung für das Großprojekt Einheit nicht von den Bundesländern, sondern vom Bund selbst bezahlt wurde und wird.

Es hat allen Anschein, als ob in Bundes- und Landespolitik rein monetäre Aspekte und Machtinteressen den - zugegeben sehr idealistischen - Solidaritätsgedanken zwischen den verschiedenen Regionen und Gesellschaften längst überlagert haben.

In schöner Regelmäßigkeit steht das komplizierte deutsche Finanzgeflecht, allem voran der Finanzausgleich am Pranger. Arme Länder und Gemeinden, die sogenannten „Nehmer“, versuchen angesichts flauer Konjunktur und der so reduzierten Steuereinnahmen ihre Einnahmeausfälle über vertikale und horizontale Verteilungsmechanismen zu kompensieren. Die „Geber“, also Länder und Kommunen mit - gemessen am Bundesergebnis - überdurchschnittlichem Steueraufkommen, versuchen andererseits sich so wenig wie möglich von ihrem positiven Saldo wegnehmen zu lassen. An dieser Schwelle verlaufen die Grenzen fließend, an denen aus gebotener wirtschaftlicher Hilfe fast planwirtschaftliche Gleichmacherei, oder umgekehrt argumentiert, aus berechtigtem Eigeninteresse fast rücksichtsloser Egoismus zu entstehen scheint. Es stellt sich also die Frage nach der „Intensität und den Grenzen eines föderativen Finanzausgleiches“.

Fast tagtäglich füllt der scharf und unnachgiebig ausgetragene Konflikt zwischen Solidaritätsgedanken und Leistungsprinzip die Kommentarspalten der Zeitungen oder die Nachrichtensendungen des Fernsehens. Gegner und Verfechter des gerade aktuellen Verteilungssystems operieren mit genauso verwirrenden wie beeindruckenden Zahlenkolonnen. Doch trotz der Präsenz des Themas in der täglichen Diskussion: Die Finanzsituation in der BRD war lange vor allem durch rechtliche „Kontinuität“, im erkenntnistheoretischen Sinne einer bruchlosen und fortlaufenden Entwicklung, aber keinesfalls durch eine bloße „Zusammenreihung abgrenzbarer Einzelvorgänge“ gekennzeichnet.

Nicht ohne Grund tat sich lange nicht viel Entscheidendes: Die Differenzen und Interessensgegensätze sind in föderalen Finanzfragen traditionell so groß, dass sie keine oder nur sehr marginale Kompromisse zulassen. In Ermangelung politischer Lösungen konnten bislang allein Urteile des Bundesverfassungsgerichtes Bewegung in den Prozess der zweifellos notwendigen Neugliederung des deutschen Föderalismus bringen. Letztmals geschah dies mit dem Spruch der Karlsruher Richter zur Neugestaltung des Länderfinanzausgleiches vom 11. November 1999. Dieses Datum stellt in der Geschichte der föderativen Finanzbeziehungen einen zukunftweisenden Wendepunkt dar, auf den in der vorliegenden Arbeit ähnlich detailliert eingegangen werden soll wie auf die Einbeziehung der Neuen Länder in den Länderfinanzausgleich zum 1.1.1995.

Allerdings, dies sei als kleiner Einschub erlaubt: Die Finanzverfassung der Bundesrepublik bildet nicht nur den am meisten angegriffenen Teil des Grundgesetzes, sondern auch ein unabdingbares Herzstück und den Motor des gesamten deutschen Verfassungswerkes. Auch diese Tatsache darf bei aller Bezugnahme auf kritische Stimmen nicht unterschlagen werden. Die Verfassungs-Artikel 104 ff. sind die Basis der staatlichen Aufgabenerfüllung und wohl der Rechtsbereich mit der höchsten Regelungsdichte weltweit. Allerdings liefert gerade dieses letzte Faktum bereits wieder Nahrung für Kritiker. Schließlich ist die bundesdeutsche Finanzverfassung mitverantwortlich dafür, dass 60 Prozent der globalen Steuerliteratur in Deutschland verfasst wurde und vieles den Bundesbürgern nicht transparent genug, ja eigentlich eher komplett undurchsichtig erscheint.

Ziel dieser Arbeit ist es, einen Bogen zu spannen, ausgehend von den Grundlagen des Föderalismus, über die Rechtsbasis im Grundgesetz, bis hin zum derzeit gültigen Finanzausgleich. Dabei soll die Frage geklärt werden, inwiefern das Ergebnis noch den zugrunde liegenden Prinzipien entspricht. Anspruch der Arbeit ist es auch, die finanzielle Lebensfähigkeit des föderalen Systems in der Bundesrepublik Deutschland unter dem Gesichtspunkt der Langfristigkeit einer Prüfung zu unterziehen. Können in absehbarer Zukunft noch deutschlandweit die verfassungsgemäß erwünschten „gleichwertigen Lebensverhältnisse“ garantiert werden? Sollte dies unter den gegebenen Umständen nicht zu leisten sein, schließt sich die Frage nach Alternativen zum bisherigen Modell an.

Wie umfassend oder gar gravierend müssen Reformen im föderalen Verteilungsmodus sein, um Ansprüchen der Bürger und Finanzierungsgrenzen in Zukunft gerecht werden zu können? Anders gefragt: Reichen mittlerweile in die Wege geleitete Änderungen aus oder sind diese nur die zwangsläufigen Vorboten noch weiter gehender Umstrukturierungen? Endziel ist also, einen konkreten Einblick in Nachhaltigkeit des föderalen Systems und seiner Finanzströme zu geben. Es ist ausdrücklich nicht das Ziel der Arbeit, sich allein rückblickend mit Folgeerscheinungen der deutschen Einheit zu beschäftigen. Die Abhandlung soll gegenwarts- bzw. zukunftsorientiert gestaltet sein. Nicht die Auslöser momentaner Probleme stehen im Mittelpunkt, sondern die Vergegenwärtigung möglicher Missstände und Ansätze zu deren Bewältigung.

Ich möchte mich zunächst mit den Grundgedanken der föderalen Staatsidee, sowie mit den föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland auseinandersetzen. In diesem Teil sollen theoretische Grundlagen, rechtliche Maßgaben und Ziele des deutschen Ordnungsprinzips erläutert werden. Auch die für den weiteren Fortgang notwendigen Begriffsdefinitionen, wie die des Subsidiaritäts- und des Äquivalenzprinzips sollen einleitend geleistet werden.

Den zweiten Teil der Arbeit bildet das deskriptiv-analytische Kernstück: Ausgehend von der Situation 1990 werden die Wandlungen der finanziellen Beziehungen der föderativen Ebenen dargestellt. Angereichert durch zahlreiche Statistiken und Graphiken werden hier Veränderungen plastisch erläutert und interpretiert. Dies gilt sowohl für horizontale, wie für vertikale Ausgleichszahlungen der föderalen Ebenen. In der Folge sollen in diesem Abschnitt Problemfelder der deutschen Finanzverfassung isoliert werden.

Der abschließende dritte Block setzt sich dann analytisch und kontrovers mit potentiellen Verbesserungsmöglichkeiten auseinander. Intensiv sollen hier die Alternativen Steuerautonomie und Wettbewerbsföderalismus behandelt werden. Im Stile einer Kosten- und Nutzenabwägung werden Chancen und Risiken dementsprechender Reformen gegenübergestellt. Eines muss aber deutlich von vornherein zugestanden sein: Ein Königsweg zur Lösung aktueller Probleme ist nicht zu erwarten. Aber am Ende vielleicht doch ein bisschen mehr als die gleichwohl philosophische wie ironische Erkenntnis, dass der Föderalismus eben eine Idee ist, die man zwar nicht beweisen kann, an die man aber gerade deshalb glauben muss.

Der deutsche Föderalismus befindet sich im Punkt seiner Finanzierung nicht in der glücklichen Lage selbst ein effektives Mittel zur „permanenten Konfliktregelung“ zu sein. Ganz im Gegenteil: Dank seiner Machtaufteilung sorgt er selbst für seinen ureigenen Konflikt, den des Geldes nämlich. Es geht mir auf den folgenden Seiten keinesfalls um eine Wertung, ob und inwieweit bestehende Regelungen - zum Beispiel die zum Länderfinanzausgleich - im juristischen Sinne „angemessen“ sind oder nicht. Bewertungsmaßstab dürfen allein von der Verfassung festgelegte Ansprüche und die Gewährleistung essentieller staatlicher Aufgabenerfüllung sein. Die ökonomisch definierte Effizienz und die politische Funktionalität bilden somit die übergeordneten Kriterien, nicht etwa staatsrechtliche Detailfragen.

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