Externe Demokratieförderung im post-sowjetischen Raum: Handlungsmöglichkeiten und -grenzen der OSZE in Kirgisistan

Magisterarbeit von Olga Spaiser

Einleitung:

‘Von Vancouver bis Wladiwostok’ erstreckt sich der Einfluss der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) und ihrer 56 Mitgliedstaaten. Die Nachfolgeorganisation der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), ein multilaterales Dialogforum zwischen Ost und West während des Kalten Krieges, feierte am 1. August 2005 den 30. Jahrestag der Unterzeichnung ihrer Gründungsurkunde, der Schlussakte von Helsinki. In den drei Jahrzehnten ihres Bestehens hat sie sich einem tief greifenden Wandel unterzogen. Die Charta von Paris aus dem Jahr 1990, in der die KSZE-Teilnehmerstaaten in feierlicher Atmosphäre das friedliche Ende des Ost-West-Konflikts besiegelten, gilt dabei als wichtigster Meilenstein.

Unter den europäischen Regionalorganisationen kommt der OSZE eine besondere territoriale Bedeutung zu. Sie ist die einzige europäische Institution, die neben den Staaten Westeuropas, Kanada und den USA auch die mittel- und osteuropäischen Staaten sowie die post-sowjetischen Republiken der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) vereint. Die Desintegration der Sowjetunion und Jugoslawiens brachte auf dem Einflussgebiet der OSZE vielschichtige Konflikte zum Vorschein. Die Antwort auf die veränderte politische Lage versuchte die Organisation in der Konsolidierung eines gemeinsamen Normengerüsts mit zahlreichen Dokumenten und Erklärungen zu finden. Dabei schreibt die Organisation demokratischen Strukturen eine langfristige Konfliktpräventionsfunktion zu. Die OSZE geht davon aus, dass solche Strukturen Mechanismen in Gang setzen, die eine friedliche Streitbeilegung fördern, sodass Konflikte unwahrscheinlicher gewalttätig ausgetragen werden. Mit diesem Konzept der umfassenden Sicherheit verknüpft sie die sicherheitspolitische Dimension mit Demokratie und Menschenrechten. Die vorliegende Arbeit orientiert sich dementsprechend am Demokratiebegriff der OSZE:

‘Demokratische Regierung gründet sich auf den Volkswillen, der seinen Ausdruck in regelmäßigen, freien und gerechten Wahlen findet. Demokratie beruht auf Achtung vor der menschlichen Person und Rechtsstaatlichkeit. Demokratie ist der beste Schutz für freie Meinungsäußerung, Toleranz gegenüber allen gesellschaftlichen Gruppen und Chancengleichheit für alle. Die Demokratie, ihrem Wesen nach repräsentativ und pluralistisch, erfordert Verantwortlichkeit gegenüber der Wählerschaft, Bindung der staatlichen Gewalt an das Recht sowie eine unparteiische Rechtspflege. Niemand steht über dem Gesetz’.

Im Januar 1992 wurden die fünf zentralasiatischen Nachfolgerstaaten der Sowjetunion Kirgisistan, Kasachstan, Usbekistan, Tadschikistan und Turkmenistan nach intensiven Verhandlungen als Teilnehmer der KSZE zugelassen. Seit 1998 ist die Organisation mit eigenen Zentren in allen fünf Staaten präsent. In dieser Region, in der sowohl sowjetische als auch traditionelle kulturelle Normen und Werte parallel Einfluss ausüben, ist die OSZE die einzige multilaterale Organisation, die sich mit der Durchsetzung und Einhaltung von Demokratieprinzipien und Menschenrechten befasst. Dies ist insofern bedeutend, als diese rohstoffreiche Region durch die EU-Erweiterung und die NATO-Öffnung nach Osten immer näher an Europa heranrückt und in ihrer strategischen Bedeutung für das internationale Geschehen gerade im Hinblick auf Energiesicherheit wächst.

Die OSZE ist im post-sowjetischen Zentralasien mit unterschiedlichen Herausforderungen konfrontiert. Während Tadschikistan in den 1990er Jahren in einen langwierigen und folgenschweren Bürgerkrieg versank, verfestigten die Staatschefs Kasachstans, Usbekistans und Turkmenistans autoritäre bis totalitäre Herrschaftsstrukturen in ihren Staaten. Kirgisistan nimmt in der Entwicklung der zentralasiatischen Staaten in der post-sowjetischen Ära aber eine Sonderstellung ein: Nach seiner Unabhängigkeit 1991 genoss das Land den Ruf eine ‘Insel der Demokratie’ in Zentralasien zu sein und wurde vom Westen für seine umfassenden politischen und wirtschaftlichen Reformen gelobt. Seit Mitte der 1990er Jahre stagniert jedoch die Demokratie, viele Errungenschaften aus den Anfangsjahren wichen einem wachsenden, politischen Autoritarismus. Der Unmut des kirgisischen Volkes entlud sich schließlich in den als ‘Tulpenrevolution’ betitelten Ereignissen vom März 2005, als Demonstranten den ersten Präsidenten des Landes, Askar Akajew stürzten.

Für die Fallstudie in der vorliegenden Arbeit wurde das Land Kirgisistan gewählt, da es sich von seinen zentralasiatischen Nachbarn in seiner politischen Entwicklung unterscheidet: Nach wie vor ist es der offenste Staat Zentralasiens mit demokratischen Institutionen, vergleichsweise freien Medien und einem hohen Grad an politischem Pluralismus. Für die Demokratisierungsbemühungen externer Akteure ist demnach Potential vorhanden. Darüber hinaus gilt Kirgisistan als ‚Testfall’ für die Region. Sollte sich dort eine stabile Demokratie entwickeln, könnte dies als Signalwirkung für die anderen zentralasiatischen Staaten verstanden werden. Ungekehrt würden eine weitere Stagnation der kirgisischen Demokratie und eine anhaltende politische Stabilität die territorialen Nachbarn in ihrer autoritären Richtung bestärken.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.2, Das OSZE-Zentrum in Bischkek: Mandat, Struktur, Ressourcen:

In der Entscheidung Nr. 245 vom 23. Juli 1998, begrüßt der Ständige Rat die Bereitschaft der Kirgisischen Republik die Zusammenarbeit mit der OSZE zu intensivieren und beschließt die Eröffnung eines OSZE-Zentrums in Bischkek.

Das Mandat der Mission lautet wie folgt:

- ‘promoting the implementation of OSCE principles and commitments as well as the co-operation of Kyrgyzstan within the OSCE framework with special emphasis on the regional context, in all OSCE dimensions, including the economic, environmental, human and political aspects of security and stability; - facilitating contacts with the Chairman-in-Office, other OSCE Institutions and the OSCE participating States in Central Asia as well as co-operation with international organizations and institutions; - establishing and maintaining contacts with local authorities, universities, research institutions and NGOs; - assisting in arranging OSCE regional events, inter alia, regional seminars and visits to the area by OSCE delegations, as well as other events with OSCE participation’.

Es wird ersichtlich, dass das Mandat weit gefasst ist und damit viel Interpretationsspielraum und flexible Reaktionen auf regions- und landesspezifische Probleme erlaubt. Zu Beginn war es zudem ein zeitlich unbefristetes Mandat, seit 2003 muss es aber jährlich vom Ständigen Rat verlängert werden.

Zusätzlich unterhält die OSZE seit April 2000 ein Feldbüro in der zweitgrößten kirgisischen Stadt Osch, das dem Zentrum in Bischkek untersteht und sich am selben Mandat orientiert, seine Aktivitäten jedoch auf die drei südlichen Regionen Osch, Dschlal-AbadundBatkenkonzentriert.Dadiese jedoch in Bischkekkoordiniert werden, wird im Folgendem nur die Rede vom ‚OSZE-Zentrum in Bischkek’ sein.

Das OSZE-Zentrum wird vom Head of Centre, gegenwärtig dem britischen Botschafter Andrew Tesoriere geleitet. Die wichtigsten Funktionen der OSZE-Mission in Kirgisistan sind Repräsentation, Beobachtung und politische Beratung. Treffen mit lokalen Politikern stehen dabei häufig auf der Tagesordnung. Die relativ offene politische Kultur in Kirgisistan erlaubt außerdem Wahlbeobachtung und Einwirkung auf den inneren politischen Prozess, worauf unter Punkt 4.3 konkreter eingegangen wird.

Der Kern der OSZE-Tätigkeit vor Ort bildet Projektarbeit in allen drei Dimensionen, wobei der Schwerpunkt traditionell auf der Menschlichen Dimension liegt. In Kooperation mit dem BDIMR in Warschau befasst sich die OSZE in Kirgisistan mit Fragen zu Menschenrechten, Förderung der Zivilgesellschaft, Gender und Rechtsstaatlichkeit. Die Partner des Zentrums sind dabei lokale Behörden, NROs und andere internationale Organisationen bzw. Stiftungen, wie z.B. das UNDP oder die Soros-Foundation.

Die Politisch-Militärische Dimension umfasst in Kirgisistan Bereiche wie Demokratisierung politischer Institutionen, Fragen der Grenzsicherheit sowie Frühwarnung, Konfliktprävention und Terrorismusbekämpfung.

Gemäß dem umfassenden Sicherheitsverständnis, haben neben der Politisch-Militärischen und der Menschlichen auch die Wirtschafts- und Umweltdimension eine stabilisierende Funktion. Im Umweltbereich steht die Bewusstseinsbildung für ökologische Fragen durch Konferenzen, Seminare etc. unter Beteiligung öffentlicher Einrichtungen und zivilgesellschaftlicher Organisationen im Mittelpunkt der OSZE-Aktivitäten. Das Zentrum in Bischkek hilft der kirgisischen Regierung bei der Umsetzung von internationalen Umweltkonventionen, wie z.B. der Aarhus-Konvention. Darüber hinaus bietet es technische Unterstützung bei der Entsorgung von radioaktiv verseuchtem Müll um die ehemaligen Uran-Abbau-Gebiete in Mailuu Suu im Ferghana-Tal. Im Wirtschaftsbereich erarbeitet die OSZE Projekte zur Verbesserung der ökonomischen Lage des Landes. Insbesondere durch Anti-Korruptionsmaßnahmen, Good-Governance-Initiativen und der Förderung regionaler Kooperation und des regionalen Handels will das OSZE-Zentrum die Kirgisische Republik bei ihren Bemühungen unterstützen, ökonomisches Wachstum zustimulieren und Armut zu senken.

Demokratieförderung versteht die OSZE auch in ihrer Missionsarbeit als einen integrativen Prozess: Sowohl politische, sicherheitsrelevante, menschliche als auch wirtschaftliche und ökologische Aspekte sind zu berücksichtigen, um eine Demokratie aufzubauen und zu konsolidieren. Freien Medien spricht die OSZE dabei eine wichtige Rolle bei der Beeinflussung dieses Prozesses zu und legt deshalb viel Wert auf ihre demokratische Entwicklung. ‚Media Development’ ist deshalb ebenfalls ein wesentlicher Bestandteil des Tätigkeitsbereichs des OSZE-Zentrums in Kirgisistan. Es beobachtet die Situation der Medien im gesamten Land und verfasst Berichte darüber. Zusätzlich führt es ein Media Support Programm durch, dessen Hauptziel es ist, Massenmedien wie Fernsehen, Presse, Radio und Internet in ländlichen Gebieten besser zugänglich zu machen. Dazu gehört die Bereitstellung der nötigen technischen Ausrüstung, aber auch professionelle Unterstützung für Journalisten. Hierfür eröffnete das Zentrum 2006 so genannte Media Resource Centres in den ländlichen Gebieten Batken, Karakol und Talas. Darüber hinaus beteiligt sich der BMF daran, Fälle von Journalisten, die wegen angeblicher Verleumdung und Beleidigung staatlich verfolgt werden oder anderweitig Repressionen erleiden mussten, zu sammeln und zu veröffentlichen.

Der Haushalt des OSZE-Zentrums muss jährlich vom Ständigen Rat genehmigt werden. Im Jahre 2002 verwendete die OSZE für die Programmaktivitäten in Kirgisistan insgesamt 947 000 Euro - nur 0,53% ihres Gesamtbudgets. Im Vergleich dazu wurde der größten OSZE-Mission im Kosovo 30,56% des Gesamtfonds zugeteilt. Zwar sind die Konfliktdimensionen der zwei Missionen verschieden, doch erscheint eine solche Differenz unverhältnismäßig. Die Ereignisse des 11. September 2001 und die damit verbundenen wachsenden Interessen der westlichen Teilnehmerstaaten an Zentralasien führten zu einer Ausweitung der OSZE-Aktivitäten in der Region und damit auch zu einer Erhöhung des Budgets. Bereits 2005 wurden die Mittel für das OSZE-Zentrum in Bischkek auf 2 454 800 Millionen Euro aufgestockt, was eine Steigerung innerhalb von drei Jahren auf 1,54% des Gesamtbudgets bedeutet (Kosovo 19,26%). Für das Jahr 2008 wurde ein Haushalt von 5 051 900 Millionen Euro für das OSZE-Zentrum in Bischkek verabschiedet. Mit 3,07% des Gesamtbudgets wird Kirgisistan der größte Anteil unter den zentralasiatischen Staaten gewährt, erstmals mehr als der Mission in Duschambe in Tadschikistan.

Nicht nur die Verteilung des OSZE-Budgets auf die Missionen lässt Rückschlüsse auf ein Ungleichgewicht in der Schwerpunktsetzung der Organisation erkennen, auch die Personalstruktur zeigt eine geographische Asymmetrie des OSZE-Engagements. Das OSZE-Zentrum in Kirgisistan beschäftigt 14 internationalen Experten und 70 lokale Mitarbeiter. Im Vergleich zu 2007 bedeutet das zwar eine personelle Aufstockung um zwölf Personen, doch vergleicht man die personelle Struktur aller 18 OSZE-Feldaktivitäten, so fällt eine deutliche Diskrepanz auf: insgesamt arbeiten 732 internationale Experten für die OSZE-Missionen, davon allein 283 für die Mission im Kosovo. Die OSZE-Zentren in allen fünf zentralasiatischen Republiken beschäftigen dagegen gerade einmal 45 internationale Mitarbeiter insgesamt.

Die Fülle an Aufgaben und Projekten kann von einer derartig geringen Anzahl von Mitarbeitern kaum bewältigt werden, hinzu kommt eine hohe personelle Fluktuation innerhalb der Mission. Die OSZE sieht sich als eine non-career-organisation. Das ermöglicht zwar große Flexibilität, doch wirkt sich ein solches Personalsystem negativ auf die Qualität und Kontinuität der Arbeit aus, da wertvolle Erfahrungen und institutionalisiertes Wissen verloren gehen.

Ein weiteres strukturelles Manko ist die Art und Weise, wie die Projektarbeit im OSZE-Zentrum Bischkek durchgeführt wird. Oft erhalten Projekte, gerade aus der PMD und der WUD, keine reguläre Finanzierung und sind auf extra-budgetäre Gelder angewiesen, für die einzelne Teilnehmerstaaten aufkommen. Dies hat zum einen zur Folge, dass Mitarbeiter viel Zeit in die Beschaffung von finanziellen Mitteln investieren müssen. Dies erweist sich oft als ineffektiv, da in der Zeit ein Projekt bereits an Relevanz verlieren kann. Zum anderen besteht die Gefahr, Projekte nach Verfügbarkeit von Geldern, sowie nach Interessen einzelner Staaten und nicht nach Notwendigkeit zu finanzieren. Dies schränkt die Unabhängigkeit und Flexibilität in Planung und Strategie der Projekte ein.

Auch der turnusmäßige Personalwechsel an der Führungsspitze der OSZE bringt vielschichtige Probleme mit sich. Jedes Jahr erhält ein anderer OSZE-Mitgliedstaat mit eigenen Interessen und thematischen Schwerpunkten den Vorsitz. So erklärte z.B. Österreich im Jahr 2000 Zentralasien zur Priorität der OSZE-Aktivititäten – dieser Kurs wurde bereits von den Nachfolgern Rumänien (2001) und Portugal (2002) nicht fortgesetzt. Der jährlich wechselnde Amtierende Vorsitzende bereist zwar stets Kirgisistan, doch kommt es dabei ‘(…) lediglich zu einem Austausch von Informationen – und Freundlichkeiten - mit den herrschenden Eliten. Ein konstruktiver Dialog auf höchster politischer Ebene kommt selten zustande’.Dies erlaubt weder Kontinuität noch eine konsequente Herangehensweise an Herausforderungen und Probleme.

Angesichts dieser strukturellen Mängel ist es nicht verwunderlich, dass die OSZE noch keine langfristig angelegte Strategie für Zentralasien und damit für Kirgisistan entwickeln konnte. Hier liegt eines der größten Defizite der Mission in Bischkek. Es fehlt an inhaltlicher Konzeption, bedingt durch den allgemeinen und offenen Charakter der Mandate, die keinen ausreichend klaren Handlungsrahmen für das OSZE-Zentrum definieren.

Das OSZE-Zentrum in Kirgisistan weist deutliche strukturelle Defizite sowohl in finanzieller, personeller als auch in inhaltlicher Hinsicht auf. Es kann daher auf einen geringen Ressourcenvorsprung geschlossen werden, damit ist die Organisation aus rationalistischer Perspektive ein schwacher Sozialisationsakteur.