Die Europäische Union als Akteur in der internationalen Terrorismusbekämpfung

MA-Thesis / Master von Markus Hesse

Problemstellung:

Die Sicherheitspolitik nach dem Ende des Kalten Krieges in Europa wird umfassend verstanden, indem politische, wirtschaftliche, soziale, ökologische und militärische Aspekte zusammen berücksichtigt werden. Internationaler Terrorismus hat viele Ursachen, denen nicht nur mit militärischen Mitteln, sondern mit einem Bündel von verschiedenen Maßnahmen angemessen begegnet werden soll. Dies erfordert eine nationale wie internationale Koordination der betroffenen Politikbereiche, um den Anforderungen eines erweiterten Sicherheitsbegriffs gerecht werden zu können. Wirtschaftliche, soziale und umweltpolitische Ursachen, wie Armut, soziale Ungleichheit und Umweltverschmutzung, sollen gemäß dem umfassenden Sicherheitsbegriff mit wirtschaftlichen, sozialen und umweltpolitischen Mitteln bekämpft werden. Dabei kommt zum Beispiel auch der Entwicklungshilfe eine wichtige sicherheitspolitische Aufgabe und Funktion zu.

Eine neue Qualität bekommt der internationale Terrorismus durch die Verknüpfung mit anderen Bedrohungen der Sicherheit und des Friedens. Dazu zählen vor allem die in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) genannten Hauptgefahren: Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, Scheitern von Staaten und organisierte Kriminalität. Die Interdependenz einer weltweit operierenden terroristischen Organisation mit diesen weiteren Sicherheitsbedrohungen ist das qualitativ Neuartige. So können regionale Konflikte den Zusammenbruch von Staaten hervorrufen und Terrorismus sowie organisierte Kriminalität begünstigen. Um Frieden und Stabilität gewährleisten zu können, soll eine möglichst frühzeitige Beseitigung oder zumindest Reduzierung der Ursachen von Konflikten erreicht und nicht nur an den Symptomen gearbeitet werden. Ein ausgesprochen bedrohliches Szenario wären darüber hinaus Terroristen, die im Besitz von chemischen Stoffen, biologischen Waffen oder radiologischen Material wären.

Zusätzlich zu dieser neuartigen Qualität bekommt Terrorismus eine neue Dimension durch die Internationalität und globale Vernetzung. Während terroristische Gruppen, wie die ETA oder IRA, regional operierten, führt Al Quaida unter Nutzung moderner Kommunikationsmittel, Infrastruktur und Waffentechnik Anschläge weltweit durch. Das Ziel der Anschläge ist dabei nicht nur die Erregung von möglichst großem Medieninteresse, sondern auch eine Maximierung der Opferzahlen.

Eine Veränderung im Bereich des Terrorismus und seines Umfeldes ist auch anhand der Finanzierung zu beobachten. Al Quaida finanziert sich beispielsweise durch das Privatvermögen von Osama Bin Laden, Erlösen aus der organisierten Kriminalität und Spenden für bestimmte muslimische Wohlfahrtsorganisationen. Durch vielfältigen Einsatz der finanziellen Ressourcen, durch weltweite Investitionen und teilweise legale Geschäfte ist die Identifizierung und Austrocknung der Geldströme besonders schwierig und langwierig.

Mit der Veränderung der Bedrohung verschiebt sich auch der Fokus der europäischen Sicherheitsvorsorge. Beim Vorgehen gegen den internationalen Terrorismus ist zum einen eine ursachenorientierte umfassende Sicherheitspolitik gefordert, zum anderen multilaterale, kollektive und kooperative Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung. Diese Maßnahmen können das gesamte Spektrum ziviler und militärischer Mittel umfassen. Die Europäische Union, wirtschaftlich ein global player, ist potenziell gut ausgestattet, um auch im globalen Krisenmanagement und in der Terrorismusbekämpfung eine wichtige Rolle spielen zu können.

Gang der Untersuchung:

Es ist das Anliegen dieser Studie, den besonderen Charakter der europäischen Außenpolitik am Beispiel des internationalen Terrorismus herauszuarbeiten. Dabei soll folgende Hauptfragestellung zu Grunde gelegt werden: Konkretisiert sich die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union als kollektive Handlungseinheit bei der Bekämpfung des Terrorismus? Oder reagieren die europäischen Regierungen auf Extremsituationen, wie terroristische Anschläge, mit nationaler Außenpolitik, welche einen kollektiven Handlungsrahmen beschränkt und behindert? Daraus ergeben sich mehrere Unterfragen, die in den einzelnen Kapiteln untersucht werden sollen.

Bei der Untersuchung der Außenpolitik der EU wird sich diese Arbeit nicht auf die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) beschränken, da sich die europäische Außenpolitik auch außerhalb der „zweiten Säule“ des EU-Vertrages manifestiert. Neben der GASP werden daher auch multilaterale nationalstaatliche Außenpolitik, sowie die EG-Außenpolitik der „ersten Säule“, wie beispielsweise Außenwirtschaftspolitik, berücksichtigt werden. Die Untersuchung der internationalen justiziellen und polizeilichen Zusammenarbeit, und damit Bereiche der „dritten Säule“, wird in diesem Zusammenhang keine Berücksichtigung finden, da sie den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen würde. Dennoch wird hier bereits deutlich, dass im Bereich der internationalen Terrorismusbekämpfung nicht nur die Europäische Union als ein Mehrebenensystem in Erscheinung tritt, sondern auch die „drei Säulen“ keine hermetisch abgeschlossenen Einheiten bilden. In der Mehrebenenperspektive stellt die GASP keine unabhängige Institution dar, sondern ist bei der Entwicklung und Realisierung von Maßnahmen gegen Terrorismus eng mit den anderen Säulen verflochten.

Da die Anschläge des 11. September 2001 ausschlaggebend für umfangreiche nationalstaatliche und EU-Maßnahmen waren, konzentriert sich diese Arbeit auf die Entwicklung der europäischen Terrorismusbekämpfung nach diesen einschneidenden Ereignissen, also auf den Zeitraum von September 2001 bis August 2005.

In zweiten Kapitel dieser Arbeit werden die Handlungsgrundlagen der europäischen Terrorismusbekämpfung betrachtet und dargelegt. Welche Instrumente und Maßnahmen kann die EU überhaupt nutzen, um gegen den internationalen Terrorismus vorzugehen? Rechtliche und politische Grundlagen sind die Voraussetzungen und Bedingungsfaktoren, welche die Qualität der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik als kollektiven Akteur ausmachen. Dazu zählen Primär- und Sekundärrecht der Verträge über EU und EG, sowie die Formulierung und Umsetzung einer gemeinsamen europäischen Politik zur Terrorismusproblematik.

Im dritten Teil dieser Arbeit werden zwei der wichtigsten außenpolitischen Grundlagendokumente der EU analysiert: Der Aktionsplan zur Terrorismusbekämpfung und die Europäische Sicherheitsstrategie. Es soll festgestellt werden, ob die EU als kollektive Handlungseinheit bei der Terrorismusbekämpfung auftritt.

Als Reaktion auf die Anschläge vom 11. September 2001 in den USA hat die EU sowohl im Bereich der inneren als auch der äußeren Sicherheit eine Reihe von diplomatischen, wirtschaftlichen und juristischen Maßnahmen ergriffen. Der Handlungsdruck war hoch, unter dem die EU im Zeichen der Terroranschläge stand, da unter den Opfern eine hohe Anzahl europäischer Staatsbürger waren und die Anschläge auch von europäischem Boden geplant worden waren. Um der Herausforderung gerecht zu werden, wurde am 21. September 2001 vom Europäischen Rat auf einem Sondergipfel ein säulenübergreifender Plan of Action on Combating Terrorism verabschiedet und in den folgenden Monaten mehrfach überarbeitet. In diesem Aktionsplan werden Ziele der Terrorismusbekämpfung festgelegt, Maßnahmen und Fristen genannt sowie die zuständigen Institutionen aufgeführt. Im dritten Teil der Arbeit wird dieser Aktionsplan bezüglich der externen EU-Maßnahmen analysiert. Nach den innereuropäischen und transatlantischen Unstimmigkeiten während der Irak-Krise war die Europäische Sicherheitsstrategie ein erneuter Anstoß für eine funktionsfähige Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. Daher wird dieses bedeutende außenpolitische Dokument, seine positiven Ansätze sowie seine Defizite, ebenso untersucht.

Unter Berücksichtigung der Hauptfragestellung wird im vierten Teil untersucht, ob und wie die EU im Rahmen der Terrorismusbekämpfung als Akteur auf der internationalen Bühne in Erscheinung tritt. Wie effektiv nutzt die EU die Möglichkeiten zur Kooperation mit und innerhalb von internationalen Organisationen? Vertreter der Europäischen Union heben immer wieder die herausragende Bedeutung eines multilateralen Vorgehens gegen den Terrorismus hervor. Dabei soll die EU mit und innerhalb internationaler Organisationen, wie den Vereinten Nationen (VN) und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), kooperieren. Die Umsetzung dieses Ansatzes wird im vierten Teil der Arbeit kritisch überprüft.

Im fünften Teil werden die außenpolitischen und –wirtschaftlichen Maßnahmen der EU anhand eines Fallbeispiels untersucht. Das gewählte Fallbeispiel, die Anschläge in Madrid vom 11. März 2004, sind aus mehreren Gründen geeignet und relevant für diese Untersuchung. Die Anschläge fallen in einen Zeitraum, in dem die Reformen des Vertrages von Nizza vollständig umgesetzt und etabliert sind. Außerdem beträgt die Zeitspanne vom ersten EU-Aktionsplan zur Terrorismusbekämpfung bis zu den Anschlägen in Madrid 2 ½ Jahre und ist damit ausreichend, um die Wirkung der neuen institutionellen Regelungen auf die Geschlossenheit der GASP zu prüfen. Das Fallbeispiel ist das erste schwerwiegende Ereignis dieser neuen Qualität und Dimension in Europa, weshalb davon auszugehen ist, dass die europäische Außenpolitik gerade in diesem Fall stärker reagiert, sei es kooperativ auf EU- oder nationalstaatlicher Ebene. Die Anschläge sind für eine Bestandsaufnahme der koordinierten und säulenübergreifenden Maßnahmen und Mittel der EU-Außenpolitik beim Vorgehen gegen den internationalen Terrorismus besonders gut geeignet. Anhand des Fallbeispiels herausgearbeitete Defizite sollen analysiert werden.

In einem abschließenden Teil werden Handlungs- und Verbesserungsmöglichkeiten der EU-Maßnahmen aufgezeigt und ein abschließendes Fazit gezogen.

Inhaltsverzeichnis: