Entwicklung der geringfügigen Beschäftigung in Deutschland unter Berücksichtigung der Arbeitsmarktreformen der Bundesregierung

Diplomarbeit von Robert Borm

Einleitung:

Der deutsche Arbeitsmarkt ist mit seinen grundlegenden Problemen seit Jahren ein Dauerthema in der öffentlichen Diskussion. Starre Strukturen, bürokratische Gesetzgebung und ein mangelnder politischer Wille lassen den deutschen Arbeitsmarkt im Vergleich zu anderen Ländern unflexibel und nicht wettbewerbsfähig erscheinen.

Mit der nachfolgenden Arbeit wird ein Segment des Arbeitsmarktes beleuchtet, dass in den letzten Jahren durch steigende Beschäftigtenzahlen für Gesprächsstoff sorgte. Die geringfügige Beschäftigung hat sich während der 1990er Jahre zu einem stillen Riesen entwickelt und ist heute ein unverzichtbares Instrument des deutschen Arbeitsmarktes. Im Juni 2006 befanden sich 6,7 Mio. Personen bzw. 17,2% aller Erwerbstätigen in einer geringfügigen Beschäftigung. 1992 waren es dagegen nur rund 3,2 Mio. bzw. 8,7% aller Erwerbstätigen. Dieser, zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung gegenläufige Trend, führte zu einer stärkeren Beachtung in der Politik. Mit zwei Reformen versuchte der Gesetzgeber, maßgeblich Einfluss auf Entwicklung und Struktur der geringfügigen Beschäftigung zu nehmen. Diese beiden Reformen, das „630-DM-Gesetz“ vom 24.03.1999 und die „Minijob-Reform“ vom 14.11.2002, hatten allerdings gegensätzliche Charaktere. Die erste Reformmaßnahme war ein Versuch, die geringfügige Beschäftigung einzudämmen, mit der zweiten Reform versuchte man sie auszuweiten.

Gang der Untersuchung:

Ein zentraler Punkt dieser Arbeit wird es sein, in einer empirischen Analyse zu untersuchen, wie sich diese Kehrtwende in der Politik auf die geringfügige Beschäftigung ausgewirkt hat. Als Datengrundlage für die Analyse dient das vergleichsweise neue Beschäftigtenpanel der Bundesagentur für Arbeit (BA), das im Gegensatz zu den etablierten Datenquellen auf prozessbasierten Daten der Beschäftigtenstatistik der BA zurückgreift. Durch den verhältnismäßig großen Stichprobenumfang und die gute Datenqualität lassen sich somit seriöse empirische Untersuchungen durchführen.

Als Vorbereitung für die Analyse wird ein Überblick über die Entwicklung der Rechtsgrundlagen geringfügiger Beschäftigung gegeben sowie deren Auswirkungen diskutiert. In der empirischen Analyse selbst sollen Fragen der Beschäftigungsaussichten geringfügig entlohnter Beschäftigter und die Möglichkeit von Arbeitslosen, über einen Minijob in die Erwerbstätigkeit zurückzukehren, hinreichend beantwortet werden. In diesem Zusammenhang wird auch geprüft, ob die neu eingeführte Gleitzone („Midijobs“) die Minijobs einerseits sinnvoll ergänzt und andererseits mehr Beschäftigung im Niedriglohnsektor schafft. Darüber hinaus wird auf die in der Öffentlichkeit oft diskutierte Gefahr der Aufspaltung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung eingegangen.

Die oben erwähnte Kehrtwende der Politik mit der „Minijob-Reform“ basiert allerdings neben arbeitsmarktpolitischen Überlegungen auch auf mangelnden Forschungsergebnissen, insbesondere in den 1990er Jahren. Verantwortlich für dieses Informationsdefizit war die oftmals nicht ausreichende Datengrundlage. Aus diesem Grund wird die vorliegende Arbeit neben einer Bewertung der Reform zur geringfügigen Beschäftigung auch eine Untersuchung der Datengrundlagen dieses Beschäftigungssegmentes enthalten. Es soll geklärt werden, ob es Unterschiede in den von den Datenquellen ausgewiesenen Beschäftigtenzahlen gibt und mögliche Ursachen dafür identifiziert werden.

In Abschnitt 2 wird zunächst ein Einblick in den deutschen Arbeitsmarkt gegeben und es werden Gründe für den Vormarsch von geringfügiger Beschäftigung und atypischen Beschäftigungsverhältnissen aufgezeigt.

Anschließend wird in Abschnitt 3 die Entwicklung und die damit verbundene Diskussion der rechtlichen Grundlage für die geringfügige Beschäftigung in chronologischer Reihenfolge behandelt.

In den Abschnitten 4 und 5 werden die relevanten Datenquellen vorgestellt und analysiert und in der folgenden Betrachtung des geringfügigen Beschäftigungsumfanges miteinander verglichen.

Das BA-Beschäftigtenpanel wird in Abschnitt 6 vorgestellt und seine Vor- und Nachteile analysiert.

Die anschließende Analyse der Reformmaßnahmen in Abschnitt 7 konzentriert sich auf die oben bereits angedeuteten politischen Zielvorstellungen, die mit der Minijob-Reform angestrebt wurden. Neben den schon angesprochenen Schwerpunkten wird sich der empirische Teil auch mit der sozialen Absicherung geringfügig entlohnter Beschäftigter befassen.

Abschließend werden die Untersuchungen bewertet und die Ergebnisse zusammengefasst.

Inhaltsverzeichnis:

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.1, Datenerfassung vor 1999:

Ein großes Problem bei Analysen der geringfügig Beschäftigten vor 1999 war, dass es keine gesicherten Daten über Umfang und Struktur der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse gab. In den amtlichen Beschäftigtenstatistiken wurden häufig nur sozialversicherungspflichtig Beschäftigte erfasst. In den achtziger Jahren wurden Aussagen über die Zahl der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse hauptsächlich noch auf der Basis von Schätzungen getroffen. Im Jahre 1990 versuchte der Gesetzgeber im Rahmen der Einführung des Sozialversicherungsausweises und einer amtlichen Meldepflicht der Arbeitgeber für geringfügige Beschäftigungsverhältnisse, dieses Informationsdefizit zu beseitigen.

Zuallererst sollte dem Missbrauch, insbesondere bei Umgehung von Sozialabgaben, vorgebeugt werden. Darüber hinaus hatte man sich auch genauere und zuverlässigere Information über das Ausmaß geringfügiger Beschäftigung erhofft. Den von den Sozialversicherungen angegebenen Umfang an geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen erwiesen sich allerdings als deutlich höher im Vergleich zu den bis dahin bekannten Beschäftigtenzahlen. Die große Diskrepanz zu anderen Datenquellen entstand häufig dadurch, dass die Arbeitgeber zwar neu eingetretene geringfügig Beschäftigte meldeten, es aber vielfach versäumten, nach Beendigung von derartigen Beschäftigungsverhältnissen eine Abmeldung vorzunehmen. In der Literatur wird aus diesen Gründen diese Möglichkeit der Datengrundlage bis 1999 eher ignoriert. Im Folgenden werden die wichtigsten Datenquellen zur Bestimmung des Umfanges der geringfügig Beschäftigten bis 1999 kurz erläutert.

Dazu wird eine Unterteilung der Datengrundlage nach Rudolph verwendet. Er unterscheidet die Datenquellen in angebotsorientierte und nachfrageorientierte Messkonzepte. Das erstgenannte Konzept erfasst die geringfügige Beschäftigung über die Person, das Zweite über das Beschäftigungsverhältnis im Unternehmen. Diese beiden Ansätze erzeugen unterschiedliche Ergebnisse in der Umfangbestimmung. Die Anzahl der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse wird den Umfang der geringfügig Beschäftigten immer übersteigen.

Beide Konzepte haben jeweils Vor- und Nachteile. Die angebotsorientierten Konzepte ermöglichen es einerseits, die Beschäftigten in sämtlichen Wirtschaftszweigen abzubilden und andererseits tiefgreifende Analysen im Haushaltskontext durchzuführen. Durch die nachfrageorientierten Konzepte können betriebliche Aussagen getroffen werden, wie z.B. zur Veränderung von Lohnnebenkosten oder der Einbeziehung der Sozialversicherungspflicht. Kleinbetriebe, freie Berufe und Privathaushalte sind in den betrieblichen Datenquellen hingegen meist untererfasst. Da der Fokus dieser Arbeit auf die Person gerichtet ist, werden vornehmlich die Angebotsorientierten Messkonzepte näher untersucht.

Kapitel 4.1.1, Angebotsorientierte Messkonzepte:

In der amtlichen Statistik wurde die geringfügige Beschäftigung bis 1999 hauptsächlich über den Mikrozensus geschätzt. Der Mikrozensus ist eine jährliche Erhebung des Statistischen Bundesamtes, die seit 1957 (seit 1991 in den neuen Bundesländern) bei den privaten Haushalten der Bundesrepublik als eine 1%-Stichprobe durchgeführt wird. Sie gilt als eine der grundlegendsten Datenquellen der Erwerbsstatistik, deren Teilnahme für die ausgewählten Haushalte verpflichtend ist.

Daher erzielt der Mikrozensus eine im Vergleich zu anderen Umfragedaten geringere Ausfallquote von zuletzt 6% (2005). Die Anpassung und Hochrechnung erfolgt auf Basis der laufenden Bevölkerungsfortschreibung der Volkszählung von 1987. Bis 1990 wurde im Mikrozensus der Umfang der geringfügig Beschäftigten im Rahmen der Leitfragen für die Erwerbstätigkeit geschätzt. Erst ab 1990 wurde im Mikrozensus explizit eine Frage nach geringfügiger Beschäftigung gestellt. 1996 wurde die Fragestellung erweitert, um u.a. die kurzfristig Beschäftigten besser zu erfassen. Bevölkerungsumfrage der ISG Das Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG) wurde vom Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung 1987 beauftragt, mit repräsentativen Bevölkerungsumfragen im Fünfjahresrhythmus, Umfang und Struktur der geringfügig Beschäftigten zu analysieren. Die ISG-Umfragen sind speziell für die geringfügigen Beschäftigten entwickelt worden und erfassen sie indirekt durch einen ausführlichen Katalog an Tätigkeiten. Dadurch sollte eine vollständige Erfassung der geringfügigen Beschäftigten erreicht werden, mit Einbeziehung von Missbrauchsfällen und Schwarzarbeit.

Das von der Wissenschaft häufig genutzte nicht amtliche sozio-ökonomische Panel (SOEP) liefert seit 1984 Daten über die Erwerbstätigkeit in Deutschland. Das SOEP ist eine repräsentative Wiederholungsbefragung privater Haushalte in Deutschland, die im jährlichen Rhythmus bei denselben Personen durchgeführt wird. Es gibt keine Auskunftspflicht der befragten Personen und Haushalte. Vor diesem Hintergrund ist die Stabilität des Panels relativ hoch. 1984 beteiligten sich im SOEP-West 5921 Haushalte mit 12290 erfolgreich befragten Personen an der Erhebung; nach 21 Wellen im Jahre 2004 sind es noch 3724 Haushalte mit 6811 Personen. Im SOEP werden neben der Frage zur geringfügigen Beschäftigung auch Fragen zur Sozialversicherungspflicht und die für geringfügig Beschäftigten typischen Tätigkeiten gestellt.

Kapitel 4.1.2, Nachfrageorientierte Messkonzepte:

Neben diesen auf die Person orientierten Untersuchungen, existieren Methoden auf Basis der Beschäftigungsverhältnisse bei den Unternehmen. Diese Konzepte bezeichnet man als nachfrageorientierte Messkonzepte. Hier sind die „Offene Stellen Befragung“ von der Gesellschaft für Konsumforschung (GfK) und dem ifo-Institut, sowie das Betriebspanel des Instituts für Arbeits- und Berufsforschung (IAB) als wichtigste Datenquellen zu nennen.

Kapitel 4.2, Statistische Erfassung nach 1999:

Die Neuregelung zum 01.04.1999 brachte eine Verbesserung bei der statistischen Erfassung der geringfügig Beschäftigten. Durch die Einführung der Sozialversicherungspflicht für geringfügige Beschäftigungsverhältnisse ist eine statistische Dokumentation über das Meldeverfahren der Sozialversicherungen möglich. Der Arbeitgeber ist verpflichtet, die gleichen Meldungen wie bei einer sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, d.h. An- und Abmeldungen sowie Jahres- und Unterbrechungsmeldungen, bei der zuständigen Krankenkassen abzugeben.

Durch die verstärkte Kontrolle wird verhindert, dass durch Mehrfachzählungen – die vor der Reform üblich waren – der Umfang an geringfügiger Beschäftigung verfälscht wird. Allerdings konnten über die Sozialversicherungsmeldungen zunächst nur die geringfügig Alleinbeschäftigten erfasst werden.

Eine Erfassung der geringfügig Nebenbeschäftigten war dagegen bis zum 31.03.2003 nicht möglich. Hintergrund ist, dass aufgrund der sozialversicherungstechnischen Gleichstellung von Haupttätigkeit und Nebenjob nicht zwischen den beiden Beschäftigungen differenziert werden konnte. Darüber hinaus ist der Ausweis von kurzfristigen Beschäftigungen problematisch. Da für diese Beschäftigungsform keine Unterbrechungs- und Jahresmeldungen gelten und bei unterbleibenden Abmeldungen Unsicherheiten über den tatsächlichen Bestand bestehen.

Die Bundesagentur für Arbeit sieht daher eine statistische Auswertung für kurzfristig Beschäftigte als nicht sinnvoll an. Die Veröffentlichung der geringfügigen Beschäftigtenzahlen erfolgte nach dem 01.04.1999 über die heutige Bundesagentur für Arbeit im Rahmen der Beschäftigtenstatistik.

Der Ausweis erfolgt jeweils zum Stichtag am Quartalsende nach einer Wartezeit von sechs Monaten. Die BA begründet diese verzögerte Veröffentlichung damit, dass auch verspätete Meldungen, Stornierungen und Berichtigungen in den statistischen Auswertungen berücksichtigt werden und somit eine hohe Datenqualität erreicht wird. Durch die Minijob-Reform wurde versucht, die nach der Einführung der Sozialversicherungspflicht entstandenen bürokratischen Hürden für die Unternehmen abzubauen. Unter anderem wurde das Melde- und Beitragseinzugsverfahren nach Vorschlag der Hartz-Kommission vereinfacht, indem die Steuern und Sozialbeiträge nicht mehr an eine Vielzahl von Krankenkassen und Finanzämter übermittelt werden müssen. Ab dem 01.04.2003 ist die Minijob-Zentrale, angesiedelt bei der Bundesknappschaft, für den Beitragseinzug von geringfügigen Beschäftigtenverhältnissen allein zuständig. Sie gilt als vorrangiger Ansprechpartner für Arbeitnehmer und Unternehmen bei Themen über geringfügige Beschäftigungsverhältnisse. Auch für die Privathaushalte wurde das Meldeverfahren (Haushaltscheckverfahren) deutlich vereinfacht, da es vor der Reform oft in die Kritik geraten ist. Darüber hinaus sind nach Angaben der Minijob-Zentrale durch Bündelung und Zentralisierung von Verwaltungsaufgaben erhebliche Einsparungen im zweistelligen Millionenbereich möglich.

Mit der Schaffung der Minijob-Zentrale ergaben sich zudem Änderungen im statistischen Berichtswesen über die geringfügig Beschäftigten. Ab dem 01.04.2003 veröffentlicht die Minijob-Zentrale die Bestände der gemeldeten geringfügig Beschäftigten zum Ende eines Quartals. Im Gegensatz zur Beschäftigtenstatistik der BA, weist die Minijob-Zentrale statt einer Wartezeit von sechs Monaten die Beschäftigtenzahlen schon zu Mitte des Folgemonats aus.

Damit berücksichtigt die Minijob-Zentrale für Nachmeldungen oder spätere Abmeldungen zur Sozialversicherung eine kürzere Wartezeit als die BA. Insbesondere vor dem Hintergrund, dass dem Arbeitgeber für An- Abmeldungen eine Abgabefrist von bis zu sechs Woche eingeräumt wird, ist die zeitliche Spanne zwischen Meldungseingang und Auswertungslauf bei der Minijob-Zentrale sehr kurz gefasst. Mit der kurzfristigen Veröffentlichung sollen laut Bundesknappschaft Trends am Arbeitsmarkt schnell erkannt und bewertet werden. Inwiefern sich die unterschiedlichen Wartezeiten auf die veröffentlichten Beschäftigtenzahlen von BA und Minijob-Zentrale auswirken, wird im Abschnitt 5.3 behandelt.