Die Entwicklung von Verkehrsflughäfen in Frankreich und Großbritannien vor dem Hintergrund luftverkehrsrechtlicher Zulassungsverfahren

Diplomarbeit von Alexander Ktenas

Einleitung:

Mittelfristig sind im Luftverkehr große Wachstumsraten prognostiziert. Unter der Annahme eines anhaltenden Wachstums zeichnen sich Erweiterungen der bodenseitigen Infrastruktur an Flughäfen ab. Vor dem Hintergrund, dass bereits angesiedelte oder eine Ansiedlung planende Unternehmen im Angebot an Passagierflugverkehrsverbindungen oder Frachtumschlaganlagen an Verkehrsflughäfen einen Standortfaktor sehen, welcher jedoch ohne bauliche Erweiterungen nicht beibehalten werden kann, ist der Zeithorizont von Zulassungen geplanter Vorhaben i.S. der Planungssicherheit für Nutzer und Investoren von Bedeutung. Das „Collaborative Forum of Air Transport Stakeholders“ fordert in seinem Handlungsplan im Jahr 2002 in den Bereichen Raumplanung und Management Vorschriften, die eine bessere Planung neuer bzw. die Erweiterung bestehender Flughäfen ermöglichen sollen.

Der Neu- und Ausbau von Verkehrsflughäfen ist Gegenstand von Stellungnahmen und Positionsbekundungen, bei denen zur Formulierung von Zielsetzungen Bezug auf Entwicklungen in anderen EU Staaten genommen wird. Beispielsweise stellt das Britische Unterhaus fest: „Die Flughäfen Londons Heathrow and Gatwick sind den Großteil des Jahres überlastet. Weitere S/L-Bahn-Kapazität im Südwesten Englands wird zügig errichtet. Da die Anlegung einer neuen S/L-Bahn durchaus bis zu fünfzehn Jahre in Anspruch nehmen kann, ist von einer Verschlimmerung dieser Situation auszugehen, falls keine Maßnahmen eingeleitet werden.

Der fehlende Aufbau neuer Start- und Landebahnen (S/L-Bahnen) an den wichtigsten Flughäfen Londons steht im Kontrast zu Entwicklungen im übrigen Europa. Amsterdam Schiphol (mit 5 S/L-Bahnen), Paris Charles-de-Gaulle (mit 4 S/L-Bahnen) und Frankfurt/Main (mit 3 S/L-Bahnen) entwickeln alle neue S/L-Bahnen bzw. Terminal-Kapazitäten. Wir sollten die bedeutende Position unserer Luftfahrtindustrie nicht als eine Selbstverständlichkeit ansehen.“ Die Projektsteuerung des Ausbaus am Flughafen Frankfurt/Main spricht, mit Blick auf die Drehkreuzfunktion des Flughafens, explizit die Konkurrenzsituation zu den anderen drei großen Interkontinentalflughäfen in Europa (London Heathrow, Paris Charles-de-Gaulle, Amsterdam Schiphol) an.

Zumal Luftverkehrsgesellschaften einen Großteil der Langstreckenflugverbindungen über Luftverkehrsdrehkreuze anbieten, die zur Abstimmung von Flugverbindungen bestimmte Kapazitäten erfordern, besteht ein Bestreben nach ausreichenden landseitigen wie luftseitigen Kapazitäten. Der Dachverband der Europäischen Luftverkehrsgesellschaften (AEA) hebt im Hinblick auf den Stellenwert der bereitgestellten Flughafenkapazitäten die Erstellung von EU-Richtlinien zur Begrenzung der Dauer des Zulassungsprozesses für ein Infrastrukturvorhaben als eine erforderliche Maßnahme hervor.

Die Wahrnehmung von Zuständigkeiten bei Planungsverfahren auf supranationaler Ebene ist bereits im Hinblick auf bestehende Wechselwirkungen angesprochen worden. Ferner wird die europäische Betrachtungsperspektive in Regierungserklärungen aufgegriffen, in denen geäußert wird, dass ohne die Bereitstellung zusätzlicher Kapazität das auf den Flughafen London Heathrow bezogene Streckennetz an angeflogenen Flugzielen im Verlauf der Zeit schrumpfen wird, höchstwahrscheinlich zu Gunsten anderer Drehkreuze in Kontinentaleuropa.

In der vorliegenden Arbeit gilt es einzelne Aspekte der Zulassungsverfahren von Vorhaben zum Neu- und Ausbau von Verkehrsflughäfen im Hinblick auf luftverkehrsrechtliche Verfahrensaktivitäten in den Staaten Frankreich und Großbritannien zu untersuchen. Hierbei soll auch der Frage nachgegangen werden, ob ein abschnittsweise oder gänzlich auf nationaler Ebene angesiedeltes bzw. zentralisiert ausgestaltetes Zulassungsverfahren im Vergleich zur föderal geprägten Zuständigkeit der Bundesländer bei der Entwicklung von Verkehrsflughäfen in der Bundesrepublik Deutschland Vorteile, beispielsweise in Form zügigerer Zulassungsentscheidungen, erkennbar werden lässt.

Ausgehend von der Betrachtung der relevanten Rechtsgrundlagen erlaubt ein differenzierter Überblick über die praktizierten Verfahren in diesen beiden EU-Mitgliedsstaaten die Feststellung einer Reihe von Unterschieden, zum einen bei gesetzlich festgeschriebenen Kriterien mit Blick auf die Bestimmung der UVP-Erforderlichkeit sowie ihrer Ausgestaltung unter Beteiligung lokaler und nationaler Stellen; zum anderen bei der Öffentlichkeitsbeteiligung, in die abschnittsweise eine auf nationaler Ebene bestehende Institution eingebunden wird.

Als Beispiele für eine frühzeitige Beteiligung insbesondere der betroffenen Öffentlichkeit, sind die in England durch die Flughafenunternehmer an der Aufstellung von Ausbauplänen beteiligte Bevölkerung in der Umgebung des Verkehrsflughafens zu nennen; zur gesetzlich verankerten frühzeitigen Einbindung der Öffentlichkeit in Frankreich zählt die vorgeschriebene öffentliche Erörterung bei wesentlichen Ausbauvorhaben mit gesetzlich festgelegten Gesamtkosten.

Im Bereich der Entscheidungen über die Genehmigung von Plänen zum Ausbau von Verkehrsflughäfen ist in England und Frankreich die Einbindung nationaler Stellen, verglichen mit den Befugnissen der Bundesbehörden in Deutschland, stark ausgeprägt. Der Berücksichtigung der Raumverträglichkeit ist auf unterschiedliche Weise in das förmliche Verwaltungsverfahren eingebunden und wird von Stellen unterschiedlicher Verwaltungsträgerebenen, in einem vom fachplanungsrechtlichen Zulassungsverfahren getrennten Verfahren oder durch Eingliederung in Letzteres vorgenommen.

In der Bundesrepublik Deutschland kann es zu einem eigenständigen Raumordnungsverfahren im Vorfeld kommen, in England, z.B. im Rahmen der Bewertung der Verträglichkeit in der vom Inspektor verfassten Stellungnahme an den Minister. Im direkten Vergleich untersuchter Ausbauvorhaben, z.B. bei Vorhaben der Anlegung einer S/L-Bahn ist, ungeachtet der spezifischen Besonderheiten eines jeden Vorhabens, eine kürzere Zeitdauer bei der ergangenen Zulassungsentscheidung zur Anlegung einer S/L-Bahn am Verkehrsflughafen Manchester ersichtlich.

Zur Ermittlung der UVP-Erforderlichkeit besteht ein monetäres Kriterium (Frankreich) bzw. ein Bezug zur durch das Vorhaben beanspruchten Fläche (England); zum anderen sind in Frankreich darüber hinaus Referenzwerte zur Beschreibung der Wesentlichkeit i.S.d. Raumordnung, Umwelt- und sozioökonomischer Relevanz gesetzlich eingeführt worden. Letztere sind maßgeblich für die Öffentlichkeitsbeteiligung in einem frühen Planungsstadium eines Vorhabens. Ferner führen gesetzlich vorgegebene Fristen ebenso bei den Lärmschutzbereichen zu einer jüngsten Neufestsetzung für die zehn größten Verkehrsflughäfen im Zeitraum zwischen September 2004 und September 2005 bzw. bei den Lärmeinwirkungsplänen (als Grundlage für die Erstattung von Aufwendungen für Schallschutzmaßnahmen) im Zeitraum August 2003 bis Dezember 2004.

Ausgehend von den aus Rechtsgrundlagen, Planungsunterlagen und Zulassungsentscheidungen gewonnenen Erkenntnissen, lassen sich eindeutige Anzeichen einer Verkürzung der Zeitrahmen bis zu einer Zulassungsentscheidung nicht erkennen. Hierbei ist auch die eingeschränkte Vergleichbarkeit unterschiedlicher, insbesondere der Erweiterung dienenden Vorhaben, als ein Grund für eine nicht eindeutige Aussage über resultierende zeitliche Vorteile festzuhalten. Bei isolierter Betrachtung der Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen eines Anhörungsverfahrens sind anhand der Beispielvorhaben allerdings in Frankreich tendenziell kürzere Zeiträume zu verzeichnen.

Gang der Untersuchung:

Den Untersuchungsgegenstand der vorliegenden Arbeit bilden das Verfahren zur fachplanungsrechtlichen Zulassung von Vorhaben des Neu- und Ausbaus von Verkehrsflughäfen im Sinne von Flughäfen des allgemeinen zivilen Luftverkehrs; hierbei wird auf die Berücksichtigung ihrer Entwicklung in Plänen und Programmen der Raumordnung und Landesplanung im Hinblick auf die Formulierung von Flughafenplanungszielen eingegangen.

Die Planung und Realisierung von Verkehrsinfrastrukturanlagen wie Fernstrassen, Häfen oder Flughäfen fallen in den Geltungsbereich von Rechtsnormen des Raum- und Umweltplanungsrechts und sind in der Bundesrepublik in einem Planungssystem institutionalisiert. Dies kann dazu führen, dass die Entwicklung von Verkehrsflughäfen den Gegenstand förmlicher Verwaltungsverfahren bilden. Die vorliegende Arbeit behandelt das Zulassungsverfahren, das beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland unter Berücksichtigung von Vorschriften des Luftverkehrsrechts (insbesondere das Luftverkehrsgesetz und die Luftverkehrszulassungsordnung) sowie Rechtsnormen wie dem „Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung“, dem Raumordnungsgesetz und dem Verwaltungsverfahrensgesetz durchgeführt wird.

Während verfahrensrechtliche Aktivitäten durch Vorschriften nationaler Rechtsgrundlagen bestimmt sein können, hat die UVP ihren Ursprung in den Instrumenten des Europäischen Sekundärrechts in der Gestalt von Richtlinien zur Bewertung von Umweltauswirkungen bestimmter Vorhaben. Aspekte zu Schadstoffemissionen, Lärmschutz und dem Flug-, bzw. Flughafenbetrieb dienenden Anlagen und Systemen finden ferner als Gegenstände internationaler technischer Standards und Empfehlungen zu flughafenbetrieblichen Anlagen Berücksichtigung, wie z.B. in Dokumenten wie dem Anhang 14 (Teil 2 Flugplätze) zum „Internationalen Abkommen von Chicago von 1944 zur Errichtung der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation“.

Eingangs werden in einem Überblick der planungsrechtliche Rahmen sowie einzelne Aktivitäten im Rahmen des luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens für Verkehrsflughäfen in der Bundesrepublik Deutschland dargestellt.

In den darauffolgenden Kapiteln erfolgt in Anlehnung an Gesetzestexte, ergänzt um empirische Recherchen des Verfassers für die Länder Frankreich und Großbritannien getrennt eine Erläuterung der in der Flughafenentwicklung und –Zulassung involvierten Stellen. Hierbei zielen die Betrachtungen vornehmlich auf den Stellenwert der Öffentlichkeitsbeteiligung sowie die Ausgestaltung der Umweltverträglichkeitsprüfung im fachplanerischen Zulassungsverfahren von Vorhaben zur Erweiterung von Verkehrsflughäfen ab. Ausgehend von der länderspezifischen Behandlung der Thematik, konzentriert sich die Gegenüberstellung auf die Besonderheiten hinsichtlich der Ausgestaltung der Öffentlichkeitsbeteiligung, der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie der Aufteilung von Zuständigkeiten auf Stellen verschiedener Verwaltungsebenen sowie der Möglichkeit ihrer Einbindung in einzelne Verfahrenschritte.

Dieser Vorgehensweise liegen folgende Überlegungen zugrunde. Vor dem Hintergrund der Umsetzung der Europäischen UVP-Richtlinien in das nationale Recht der Mitgliedstaaten regeln die jeweiligen Rechtsnormen Einzelheiten im Bezug auf die Flughafenentwicklung.

Ferner stellt mit Blick auf den Umstand, dass sich Vorhaben zur Erweiterung der Anlage bzw. der Ausweitung der betrieblichen Aktivität von Verkehrsflughäfen auf die Bevölkerung in deren Umgebung auswirken, stellt die Öffentlichkeitsbeteiligung in Form eines Anhörungsverfahrens einen wesentlichen Bestandteil im Rahmen eines förmlichen Verwaltungsverfahrens dar.

Schließlich soll der Versuch unternommen werden, zu erfahren, inwiefern ein gegebener nichtföderaler Ansatz bei der praktischen Ausgestaltung des Zulassungsverfahrens unter maßgeblicher Einbindung und Zuständigkeitswahrnehmung nationaler Stellen in Frankreich und Großbritannien Anhaltspunkte für. zeitliche Vorteile erkennbar werden lässt. Ein Überblick über die Beklagbarkeit von Entscheidungen rundet die Untersuchung ab.

Im Rahmen der vorliegenden Untersuchung zur Zulassung von Vorhaben an Verkehrsflughäfen in den EU-Staaten Frankreich, Großbritannien und der Bundesrepublik Deutschland sind in erster Linie Gesetzestexte und andere relevante Rechtsnormen der Länder herangezogen worden. Zugrunde gelegt wurden ferner Inhalte der durch die beteiligten Stellen herausgegebenen Leitlinien, Anweisungen und sonstigem Regelwerk sowie in die einzelnen Verfahrensphasen eingebrachten Unterlagen zu den geplanten Vorhaben in den drei Staaten.

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