Entwicklung einer Entscheidungshilfe zur Beurteilung der Attraktivität einer Privatisierung öffentlicher Leistungen aus Sicht eines privaten Unternehmens

Diplomarbeit von Petra Wellen

Einleitung:

Seit fast zwei Jahrzehnten ist der Ruf nach Privatisierung eine Hauptforderung in der innenpolitischen Debatte. Die Ausweitung des Staatsanteils in der ersten Hälfte der 70er Jahre hat die finanz- und wirtschaftspolitischen Probleme nicht beseitigt, sondern im Gegenteil vielfach neue Probleme geschaffen. Viel von der Dynamik der öffentlichen Ausgaben in den vergangenen Jahrzehnten läßt sich darauf zurückführen, daß bei öffentlichen Leistungen der Zusammenhang zwischen Nachfrage und Finanzierung gelockert, wenn nicht aufgehoben worden ist. Man kann das daraus entstehende Anspruchsdenken, das sowohl durch den Glauben an die Existenz einer ausreichenden Anzahl an Finanzierern als auch durch die mangelnde Transparenz der öffentlichen Einnahme- und Ausgabenströme gefördert wird, als Sozialstaatillusion bezeichnen.

Aus staatstheoretischer Sicht hat der angestrebte Wandel vom Eingriffs- zum Leistungsstaat auch vor bisher hoheitlichen Tabubereichen nicht halt gemacht (z. B. öffentliche Sicherheit und Ordnung). Die Öffentlichkeit erwartet vom Staat in zunehmendem Maße Serviceleistungen. Doch mit den Leistungen stiegen auch die Kosten, die zunächst unsichtbar blieben, weil sie aus dem allgemeinen Steueraufkommen finanziert wurden. Wenn diese Form der Finanzierung an steuerpsychologische Grenzen stößt, entstehen dem Leistungsstaat Probleme.

Auch ein Jahrzehnt kräftig steigender Steuereinnahmen konnte nicht verhindern, daß die Haushaltslage so angespannt ist wie selten zuvor. Ständig wachsende Ansprüche der Bürger, eine unzweckmäßige Verteilung von Aufgaben und Kompetenzen zwischen den staatlichen Ebenen, aber auch fehlender politischer Mut zu unpopulären Sparmaßnahmen ließen keinen finanziellen Spielraum entstehen. Gleichzeitig sind neue Belastungen entstanden, etwa durch den deutschen Wiedervereinigungsprozeß oder einen angestauten Bedarf an Ersatz- und Instandhaltungsinvestitionen für staatliche Einrichtungen.

Prinzipiell läßt sich der Staatsüberlastung im Sinne einer Staatsentlastung auf zwei Arten begegnen: durch Verminderung des Aufgabenumfangs oder durch Erschließung zusätzlicher Ressourcen. Hierzu kann Privatisierung ein Weg sein, der zusätzlich einen Beitrag leisten kann, das verloren gegangene Gleichgewicht zwischen privatem und öffentlichem Sektor wiederherzustellen. Ziel des Staates sollte es sein, einerseits eine optimale Versorgung seiner Bürger und andererseits möglichst gute Rahmenbedingungen für eine Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu gewährleisten. In Zeiten massiver Finanznot gestaltet sich dies als schwierig, und Privatisierungen rücken als mögliche Lösungsansätze und Sanierungsalternativen ins Blickfeld. Privatisierungen sind jedoch keine Einheitsmaßnahmen in Einheitsform oder mit Einheitswirkung, sondern vielgestaltig formbar und durchführbar. In den zu betrachtenden Fällen sollte jeweils die optimale Privatisierungsform mit der sozialpolitisch und wirtschaftlich bestmöglichen Privatisierungswirkung und der optimale Durchführungszeitpunkt ausgewählt werden. Diese notwendige flexible Anpassung an die situativen Gegebenheiten erfordert eine gründliche Analyse. Bewegt sich ein privates Unternehmen auf Märkten, auf denen sich der Staat ebenfalls unternehmerisch betätigt, oder werden solche jetzt oder zukünftig attraktiven Märkte durch diesen abgeschottet, so stellt sich für das Unternehmen die Frage, ob und in welchem Maße es die Chance hat, sich im Rahmen einer Privatisierung einen Zugang zu verschaffen.

Ob eine Privatisierung eine Wachstumsalternative für das Unternehmen darstellt, hängt davon ab, wie attraktiv sie von der Unternehmensleitung eingeschätzt wird. Doch der Erfolg einer solchen Strategie wird ebenso dadurch bestimmt, wie groß die Attraktivität aus Sicht des Staates ist und inwieweit sich Realisierungschancen ergeben. Je größer die Attraktivität aus Sicht beider Seiten ist, desto höher sind die Realisierungschancen. Bevor ein Unternehmen sich um eine Privatisierung bemüht, sollte es die Lage prüfen und Informationen zusammentragen, die zu einer Beurteilung der Attraktivität beitragen können. Ein Großteil der Überlegungen, die bisher zum Thema der Privatisierung angestellt wurden, sind staatstheoretischer Natur, d. h. sie fokussieren den Staat. Es wird davon ausgegangen, daß von ihm und seinen Trägern der Privatisierungsimpuls ausgeht und sich ein adäquates privates Angebot finden läßt. Arbeiten aus der Sicht privater Unternehmen sind rar. Gründe für die Vernachlässigung der Interessen des eigentlichen Privatisierungspartners liegen darin, daß es sich dabei primär um eine typisch öffentlich-rechtliche Diskussion handelt, die vorwiegend von Beamten der Fiskalverwaltung und von Vertretern des Staats- und Verwaltungsrechts geführt wird. Um ganzheitliche Betrachtungen bemühen sich Vertreter der Wissenschaft und Institute. Eine Entscheidungshilfe, anhand der ein interessiertes privates Unternehmen die Attraktivität einer möglicherweise anzustrebenden Privatisierung a priori beurteilen kann, fehlt ganz. Die vorliegende Arbeit versucht, diese Lücke zu schließen.

Gang der Untersuchung:

Im Anschluß an ein begriffsklärendes Grundlagenkapitel (Kapitel 2) soll zunächst der Staat in seiner Struktur und seinen Entscheidungsprozessen grob durchleuchtet werden, um den Ablauf von Privatisierungen zu erfassen und mögliche Teilnehmer und deren Interessen identifizieren zu können (Kapitel 3).

Im Kapitel 4 wird ein Überblick über die Rechtsdiskussion gegeben, in dem mögliche Grenzen der Privatisierung ausgelotet und verschiedene Aufgabengebiete des Staates auf seine Privatisierungsfähigkeit hin untersucht werden sollen. Ergibt diese Vorüberlegung, daß eine Verlagerung auf Private in bestimmter Form ausgeschlossen ist oder ggf. eine langwierige und ungewisse Gesetzesänderung anstünde, so sollte das private Unternehmen seine Bemühungen einstellen bzw. andere Bereiche oder Privatisierungsformen als die ursprünglich anvisierte erwägen.

Die Hauptteile der Arbeit beschäftigen sich mit möglichen Kriterien bei Privatisierungsentscheidungen, anhand derer eine Beurteilung der Attraktivität stattfinden soll. Zunächst findet eine Betrachtung aus öffentlicher (Kapitel 5), dann aus privater Sicht (Kapitel 6) statt. In Kapitel 7 wird aus der vorangegangenen Kriterienbetrachtung eine Entscheidungshilfe konzipiert, die in Form einer Privatisierungsmatrix als visualisierte Situationsbestimmung und Diskussionsbasis dient.

Abschließend wird in Kapitel 8 ein Resümee aus der Arbeit gezogen und ein Ausblick gegeben.

Inhaltsverzeichnis:

	ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
	ABBILDUNGSVERZEICHNIS
1.	PROBLEMSTELLUNG UND AUFBAU DER ARBEIT	1
2.	GRUNDLAGEN	4
2.1	Begriffe	4
2.2	Formen der Privatisierung	5
2.2.1	Überblick	5
2.2.2	Privatisierung im weiteren Sinne	5
2.2.3	Privatisierung im engeren Sinne	6
2.2.4	Zusammenfassung	7
3.	BESONDERHEITEN DES STAATLICHEN ENTSCHEIDUNGSPROZESSES	9
3.1	Überblick	9
3.2	Beteiligte Interessengruppen	10
3.2.1	Problemstellung	10
3.2.2	Direkte Privatisierungsbeteiligte	12
3.2.3	Indirekte Privatisierungsbeteiligte	13
3.3	Ablaufverfahren von Privatisierungsentscheidungen	14
4.	VORÜBERLEGUNGEN: JURISTISCHE KRITERIEN	19
5.	KRITERIEN BEI PRIVATISIERUNGSENTSCHEIDUNGEN AUS ÖFFENTLICHER SICHT	26
5.1	Überblick	26
5.2	Soziale Kriterien	27
5.2.1	Sozialverträglichkeit hinsichtlich der Beschäftigten	27
5.2.2	Sozialverträglichkeit hinsichtlich der Bürger	29
5.3	Ökonomische Kriterien	32
5.3.1	Fiskalpolitische Auswirkungen	32
5.3.1.1	Ausgabenseite	32
5.3.1.2	Einnahmenseite	35
5.3.1.3	Zusammenfassung	37
5.3.2	Zugang zu privatem Know-how	37
5.3.3	Zugang zu privatem Kapital	39
5.3.4	Marktwirkungen	40
5.3.5	Entbürokratisierung	43
5.4	Politische Kriterien	46
5.4.1	Sicherung der Gemeinschaftsinteressen	46
5.4.2	Politische Realisierbarkeit	47
5.4.3	Machtposition	50
6.	KRITERIEN BEI PRIVATISIERUNGSENTSCHEIDUNGEN AUS PRIVATER SICHT	51
6.1	Überblick	51
6.2	Marktattraktivität	54
6.2.1	Erfolg der staatlichen Leistungserstellung	54
6.2.2	Einschätzung der bisherigen Marktsituation	57
6.2.3	Einschätzung der Marktsituation nach einer Privatisierung	57
6.3	Attraktivität der Zusammenarbeit	59
6.3.1	Synergiepotentiale	59
6.3.1.1	Überblick	59
6.3.1.2	Scale Economy	61
6.3.1.3	Scope Economy	62
6.3.1.4	Machtsynergie	62
6.3.2	Gestaltung der Zusammenarbeit	63
6.4	Realisierungschancen	64
7.	ENTSCHEIDUNGSHILFE ZUR BEURTEILUNG EINER PRIVATISIERUNG AUS UNTERNEHMENSSICHT	67
8.	ZUSAMMENFASSUNG UND AUSBLICK	73
	LITERATURVERZEICHNIS
	VERSICHERUNG