Das neue Elterngeld und die Geburtenrate in Deutschland: eine ökonomische Analyse

Diplomarbeit von Nora Reich

Einleitung:

‘Baby-Boom in Deutschlands Städten’ – so oder ähnlich lauteten die Schlagzeilen deutscher Tageszeitungen im Frühsommer 2007. Nach Umfragen von ‘Welt Online’ und der ‘Süddeutschen Zeitung’ in Standesämtern ausgewählter Städte im ersten Quartal dieses Jahres wurden bis zu 21% mehr Kinder geboren als im entsprechenden Vorjahreszeitraum. Das wäre der erste ‘Baby-Boom’ seit 40 Jahren. Schon seit den 1970er Jahren werden in Deutschland durchschnittlich nur noch 1,4 Kinder pro Frau geboren. Ohne Zuwanderung würde die Bevölkerung drastisch schrumpfen.

Kann der ‘Baby-Boom’ als erstes Anzeichen für die Wirkung des zum 1. Januar 2007 eingeführten Bundeselterngeldgesetzes gedeutet werden? Immerhin gehen laut einer repräsentativen Umfrage 41% der Deutschen davon aus, dass das neue Elterngeld und verbesserte Betreuungsmöglichkeiten für Kinder zu einer höheren Geburtenrate in diesem Land führen werden. Daraus ergibt sich die Fragestellung, ob das neue Elterngeldgesetz die Fertilität langfristig beeinflussen kann. Ziel dieser Arbeit ist es, an Hand wirtschaftstheoretischer Modelle und internationaler Erfahrungen eine Prognose für mögliche Effekte der neuen Familienpolitik auf die Fertilität in Deutschland zu geben.

Zieht man zur Erklärung der Wirkung von Familienpolitik auf die Fertilität familienökonomische Theorien heran, so steht der Kostenfaktor Kind im Mittelpunkt. Da Kinder als normale Güter angesehen werden, steigt die Nachfrage mit dem Einkommen. Dementsprechend sinkt sie bei steigenden Kosten. Walker unterteilt diese Kosten in drei Komponenten. Erstens entstehen direkte Kosten, zu denen beispielsweise die Ausgaben für Lebensmittel, Kleidung und Wohnraum gehören. Die Erwerbsunterbrechung für die Kindererziehung führt zweitens zu Einkommens- und drittens zu Humankapitalverlusten. Das Humankapital ‘umfasst das Wissen und die Fähigkeiten, die Arbeitskräfte durch Ausbildung und Berufserfahrung erwerben [...] [und] ist ein wesentlicher Bestimmungsfaktor für die Produktivität eines Landes.’ Einkommens- und Humankapitalverlust können als Opportunitätskosten zusammengefasst werden. Es handelt sich dabei um indirekte Kosten, welche die Vorteile der anderen Alternative (hier der Erwerbstätigkeit) beschreiben.

Gary Becker identifiziert das gestiegene Einkommen der Frauen (relativ zum Einkommen der Männer) und die dadurch erhöhten Zeitkosten als einen zentralen Faktor des Fertilitätsrückgangs in den Industrieländern im 20. Jahrhundert. Nach Galor und Weil führt ein Anstieg des relativen Einkommens der Frau zu einer größeren Erhöhung der Kosten von Kindern als des Haushaltseinkommens, was eine negative Korrelation von Fertilität und Frauenerwerbstätigkeit zur Folge hat. Im Zeitverlauf geht die steigende Frauenerwerbstätigkeit tatsächlich mit einer sinkenden Fertilität einher. Das galt in den 1970er und 1980er Jahren auch für den Querschnittsvergleich westeuropäischer Länder. Seit den 1990er Jahren ist bei diesem Vergleich jedoch ein positiver Zusammenhang zu verzeichnen.

Theoretisch können familienpolitische Maßnahmen zu dieser Trendumkehr beigetragen haben. Eine gesetzlich vorgeschriebene Elternzeit mit einkommensabhängigem Elterngeld ermöglicht den Müttern die Rückkehr zu dem selben Arbeitsplatz nach einer kurzen Unterbrechung der Berufstätigkeit auf Grund einer Geburt. Dadurch werden die Opportunitätskosten verringert, so dass sich ein Kind weniger negativ auf das Haushaltseinkommen auswirkt und daher ein positiver Effekt auf die Gesamtfertilität zu erwarten ist. Außerdem können sich derartige Maßnahmen auf die Fertilitätsstruktur auswirken. Einschlägige Studien untersuchen dazu insbesondere das Timing und Spacing von Geburten. Das Timing bezieht sich auf das Alter der Mutter bei Erstgeburt, während das Spacing den Abstand zwischen zwei Geburten derselben Frau beschreibt. Bewirkt eine Maßnahme lediglich Veränderungen im Timing und Spacing, spricht man von einem Mitnahmeeffekt, d.h. dem ‘Nachholen und insbesondere [...] [dem] Vorziehen von ohnehin geplanten Geburten unter Wahrnehmung der angebotenen sozialpolitischen Leistungen.’ Zur theoretischen Untersuchung werden zwei ökonomische Modelle herangezogen. Patricia Apps und Ray Rees entwickeln ein theoretisches Modell über Fertilitäts- und Arbeitsmarktentscheidungen von Frauen und zeigen an Hand komparativer Statik die Auswirkung verschiedener familienpolitischer Maßnahmen. Denn außer der Elternzeit und dem Elterngeld gehören in Deutschland direkte finanzielle Hilfen, wie beispielsweise das Kindergeld, sowie Steuervergünstigungen (Ehegattensplitting) und öffentliche Kinderbetreuungsplätze zu den wichtigsten staatlichen Leistungen für Familien.

Das zweite Modell stammt von Andrés Erosa, Luisa Fuster und Diego Restuccia. Sie analysieren, wie sich die Dauer der Elternzeit und die Einführung eines einkommensabhängigen Elterngeldes auf die Gesamtfertilität und die Frauenerwerbstätigkeit auswirkt. Durch die Förderung der Frauenerwerbstätigkeit wird der Wahrnehmung weiblicher Lebensperspektiven jenseits der Hausfrauenrolle Rechnung getragen und damit einerseits die Vereinbarkeit von Familie und Beruf erleichtert, andererseits dem Arbeitskräftemangel entgegengesteuert, welcher den Industriestaaten auf Grund der Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung bevorsteht.

Um sich ein Bild von der potenziellen Wirkung einzelner Maßnahmen zu machen, lohnt sich außerdem der Blick auf Erfahrungen anderer Länder mit vergleichbaren ökonomischen Rahmenbedingungen und Entwicklungsstand. Gauthier und Hatzius identifizieren verschiedene Ländergruppen der Industriestaaten mit ähnlichen Wohlfahrtsstaatsystemen, aus denen spezifische ‘Pakete’ familienpolitischer Maßnahmen hervorgehen: Angelsächsische Länder, Skandinavien, Südeuropa und Mitteleuropa. In dieser Arbeit beschränke ich mich auf den Vergleich von Deutschland mit Skandinavien, Südeuropa und Mitteleuropa, da zu den Angelsächsischen Ländern auch außereuropäische Länder wie beispielsweise die Vereinigten Staaten von Amerika und Australien gehören, die sich kulturell deutlich von Europa unterscheiden.

Daraus ergibt sich für die vorliegende Arbeit folgender Aufbau. In Kapitel 2 werden Fertilität und Frauenerwerbstätigkeit in Deutschland und die Veränderung der Familienpolitik durch das neue Elterngeldgesetz dargestellt. In Kapitel 3 werden die theoretischen Modelle von Apps und Rees sowie von Erosa, Fuster und Restuccia diskutiert. Das Kapitel 4 zeigt die empirische Evidenz der Wirkung von Familienpolitik und weiterer wichtiger Rahmenbedingungen auf Fertilität und Frauenerwerbstätigkeit in den drei Ländergruppen auf. Jeder Abschnitt beginnt mit der Darstellung der Geburtenrate und der Frauenerwerbstätigkeit in der jeweiligen Gruppe; dann folgen eine Beschreibung der Familienpolitik, eine Formulierung theoretischer Wirkungen und schließlich eine Diskussion der Ergebnisse empirischer Studien.

Auf dieser Grundlage wird in Kapitel 5 eine Prognose für die Wirkungen des Elterngeldgesetzes formuliert. Die zentralen Ergebnisse werden abschließend in einem Fazit zusammengefasst.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2.3, Vom Bundeserziehungsgeld zum neuen Elterngeld.

Das Elterngeldgesetz wurde am 29. September 2006 vom Deutschen Bundestag beschlossen und trat am 1. Januar 2007 in Kraft. Es löst das Bundeserziehungsgeldgesetz vom 1. Januar 1986 ab. Das Gesetz hatte eine so genannte Erziehungszeit von bis zu drei Jahren nach der Geburt eines Kindes ermöglicht. In dieser Zeit konnte sich ein Elternteil bei vollem Kündigungsschutz ganz oder teilweise von der Berufstätigkeit zur Versorgung des Kindes freistellen lassen. Unter der Bedingung, dass dieser Elternteil weniger als 30 Stunden pro Woche arbeitete, erhielt er für zwei Jahre das so genannte Erziehungsgeld. Die Höhe des Erziehungsgeldes richtete sich nach der Bedürftigkeit der Familie, nahm also folglich mit dem Haushaltseinkommen ab. Auf Grund der Tatsache, dass in den meisten Familien der Mann mehr verdient als die Frau und daher der Einkommensausfall geringer ist, wenn die Frau die Erziehungszeit in Anspruch nimmt, förderte dieses Gesetz das Familienmodell mit dem Mann als Haupternährer und der Frau als Hausfrau oder Zuverdienerin. Die lange Dauer der Elternzeit erschwerte der Frau den Anschluss im Berufsleben, so dass zahlreiche Mütter danach entweder eine Teilzeitarbeit aufnahmen oder sich völlig aus dem Beruf zurückzogen. Obwohl viele Familien nicht selten auf zwei Einkommen angewiesen sind, gehört Deutschland damit weltweit zu den Ländern, in denen Frauen wegen eines Kindes ihre Berufstätigkeit am längsten unterbrechen, nämlich im Durchschnitt fünf Jahre. Berufsorientierte Frauen entschieden sich auf Grund fehlender Möglichkeiten zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf für ein Leben ohne Kinder oder schoben ihren Kinderwunsch so lange auf, bis die Realisierung aus biologischen Gründen nicht mehr möglich war. Insofern wirkte sich die bisherige Familienpolitik negativ auf die Fertilität und die Frauenerwerbstätigkeit aus. Das trug dazu bei, dass die Löhne zwischen Frauen und Männern sowie zwischen Müttern und kinderlosen Frauen deutlich auseinander klafften. Die Geschlechtergerechtigkeit wurde dadurch folglich nicht gefördert, ganz im Gegenteil. Obendrein hielt sich das väterliche Engagement in Grenzen. Lediglich 5% der Väter nahmen den Erziehungsurlaub in Anspruch. Das neue Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz sieht nach skandinavischem Vorbild eine Elternzeit von 12-14 Monaten vor. Ein Elternteil kann dabei höchstens zwölf Monate in Anspruch nehmen. Beteiligen sich beide Elternteile an der Elternzeit, können sie 14 Monate untereinander aufteilen, unter der Bedingung, dass sich jeder für mindestens zwei Monate ‘verpflichtet’.

Da abzusehen ist, dass die Mutter die längere Zeit in Anspruch nimmt, werden die zwei zusätzlichen Monate als ‘Vatermonate’ bezeichnet. Die Höhe des Elterngeldes beträgt 67% des durchschnittlichen Einkommens im Jahr vor der Geburt, mindestens jedoch 300 Euro und höchstens 1.800 Euro im Monat, sofern die Erwerbstätigkeit währenddessen völlig niedergelegt wird. Das Elterngeld von Familien mit einem Nettoeinkommen unter 1.000 Euro wird für jede 20 Euro unter 1000 um 1% erhöht. Geringverdiener, Arbeitslose und Auszubildende erhalten nach dieser Regelung allerdings weniger Geld als zuvor, nämlich nur einen Sockelbetrag von 300 Euro für höchstens 14 Monate, früher für zwei Jahre. Die Einkommensabhängigkeit impliziert außerdem, dass der Betrag mit der Anzahl der Arbeitsstunden während der Elternzeit sinkt. Halbieren sich beispielsweise die Arbeitsstunden, wird das Elterngeld nur zur Hälfte ausgezahlt. Folgt auf das erste Kind innerhalb von 36 Monaten ein zweites, so erfolgt auf das zweite Elterngeld ein Zuschlag von 10%, mindestens aber 75 Euro. Eine ähnliche ‘Geschwindigkeitsprämie’ gibt es auch in Schweden. In absehbarer Zeit soll das Angebot an Kindertagesstätten ausgebaut werden, welches im internationalen Vergleich noch erhebliche Defizite aufweist, insbesondere in Bezug auf die Betreuung von Kindern unter zwei Jahren und dem Ganztagsangebot. Überdies wird an die Unternehmen appelliert, die Kinderfreundlichkeit zu erhöhen, beispielsweise durch die Schaffung von Teilzeitstellen, die Möglichkeit eines heimischen Arbeitsplatzes und die Unterstützung der Vatermonate.

Mit dieser Reform werden vornehmlich die folgenden Ziele anvisiert: Erstens sollen Familien durch einen ‘abgestimmten Dreiklang aus unterstützender Infrastruktur, familienbewusster Arbeitswelt und gezielter finanzieller Förderung’ dauerhaft gestärkt und die Verwirklichung ihrer Lebensentwürfe mit Kindern erleichtert werden. Demnach hilft das neue Gesetz, ein späteres Timing der Geburten und die Aufgabe des Kinderwunsches zu vermeiden. Zweitens führen die Orientierung des Elterngeldes am individuellen Einkommen sowie eine kürzere Erwerbspause dazu, dass der ‘Achterbahneffekt des Einkommens’ vermindert wird und jeder Elternteil somit weder dauerhaft auf die Hilfe des Staates noch des Lebenspartners angewiesen ist. Diese Vorgaben erleichtern Frauen die Rückkehr in das Berufsleben und vereinfachen zugleich die aktive Vaterschaft von Männern. Das bedeutet jedoch nicht prinzipiell – wie es in der Öffentlichkeit zum Teil interpretiert wurde – die Abkehr vom Brotverdiener- und Hausfrauenmodell. Vielmehr möchte die Reform ‘zugleich Wahlfreiheit und gegenseitige Anerkennung der unterschiedlichen Lebensentwürfe fördern und dabei den Blick auch für den immateriellen Wert jeder Geburt eröffnen’, also ein gleichwertiges Nebeneinander von verschiedenen Familienmodellen unterstützen. Insgesamt trägt sie zur Gleichstellung der Geschlechter und dem Respekt gegenüber modernen Familienformen bei.

Auf Grund dieser familienpolitischen Ausrichtung wird im Planungszeitraum von 2007 bis 2009 von folgenden Effekten ausgegangen. Es wird ein positiver Einfluss auf die Geburtenrate erwartet, der jedoch im Gesetzesentwurf mit dem Begriff der ‘Stabilisation’ noch überaus vorsichtig formuliert wird. Des Weiteren wird auf der Grundlage internationaler Erfahrungen mit einer Steigerung der Inanspruchnahme der Elternzeit von Vätern von 5% auf über 27% gerechnet. Schließlich spricht die Reform speziell erwerbsorientierte Frauen an, da die Unterbrechung der Berufstätigkeit auch während der Elternzeit nicht erforderlich und ein geringerer Einkommensverlust als nach dem BerzGG zu erwarten ist. Zu erwarten ist eine Zunahme der Frauenerwerbsquote, was das Angebot an Fachkräften erhöht und zur Stärkung der Sozialversicherung beiträgt. Außerdem konstatiert eine aktuelle Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft, dass die neue Familienpolitik durch den Anstieg der Geburtenrate und der Frauenerwerbstätigkeit sogar das Wirtschaftswachstum langfristig um 0,5 Prozentpunkte pro Jahr erhöhen kann. Die Kosten der neuen Familienleistungen hängen hauptsächlich von der Zahl der Geburten, der Einkommensentwicklung der Elterngeldempfänger sowie deren Erwerbsverhalten während der Elternzeit ab. Im Jahr 2008 wird wegen der Übergangszeit vom Erziehungsgeld zum Elterngeld ein Anstieg der Ausgaben auf über vier Milliarden Euro erwartet, danach sinken sie wieder unter diese Grenze.

Im nächsten Kapitel werden die Auswirkungen der neuen Familienpolitik aus wirtschaftstheoretischer Sicht erörtert.