Einführung von Qualitätsmanagement in kleinen Kommunalverwaltungen untersucht am Beispiel der Gemeinde Nümbrecht

MA-Thesis / Master von Tobias Middelhoff

Einleitung:

Qualitätsmanagement als Modernisierungsinstrument für kleine Kommunalverwaltungen:

Aktualität des Themas:

Qualitätsmanagement in der öffentlichen Verwaltung soll die durchzuführende Dienstleistung im Zusammenhang mit der Qualität des Ergebnisses (u. a. eine fehlerfreie und rechtmäßige Baugenehmigung) und der Qualität des Geschäftsprozesses (z. B. schnelle Bearbeitung von Anträgen) optimieren und damit die Kundenorientierung verbessern. Dabei muss die öffentliche Verwaltung gesetzliche Vorgaben berücksichtigen, wie z. B. Bindung an das Gemeinwohl oder das Sozialstaatsprinzip, die dem Qualitätsmanagement einen gewissen Rahmen vorgeben. Dies kann die Steigerung der Qualität beeinträchtigen, da dadurch Rahmenbedingungen und Verpflichtungen vorgegeben werden, die eine Implementierung von Qualitätsmanagement nicht zwingend fördern. Dennoch gewinnt das Themenfeld Qualitätsmanagement für die öffentliche Verwaltung immer mehr an Bedeutung und stellt insbesondere im Zusammenhang mit gestiegenen Produktivitätsanforderungen und kontinuierlich knappen Budgets, einen wichtigen Bereich für mögliche Kosteneinsparungen dar. Vor allem für kleine Kommunalverwaltungen sind Einsparungen mittlerweile unabdingbar. Hintergrund dafür ist der hohe Verschuldungsgrad. Aufgrund defizitärer Haushalte und damit einhergehenden Haushaltssicherungskonzepten bzw. Nothaushalten, sind die Kommunen gesetzlich verpflichtet, ihre angespannte Finanzlage zu verbessern. Insbesondere im Personalbereich werden oftmals Arbeitskräfte eingespart oder nicht mehr ersetzt, um die die dort anfallenden Kosten zu reduzieren. Qualitätsverluste bei den Dienstleistungen sind daher oft unvermeidlich, da die Fülle der Aufgaben aufgrund von fehlendem Personal kaum zu bewältigen ist.

Um einem derartigen Trend entgegen zu wirken und um die Qualität von öffentlichen Leistungen nachhaltig zu verbessern, streben viele Kommunen im Zuge der Haushaltskonsolidierung an, kostengünstig zu agieren und zudem Geschäftsprozesse effizienter zu gestalten. Ziel ist es, die Qualität zu steigern und die Effizienz von Geschäftsprozessen zu optimieren. Langfristig sollen dadurch Kosten eingespart werden.

Auch der Haushalt der Gemeinde Nümbrecht ist aufgrund noch abzubauender Verlustvorträge für das Haushaltsjahr 2011 nicht genehmigungsfähig und die Gemeinde befindet sich im ‘Nothaushaltsrecht’. Das Thema Qualitätsmanagement ist bislang im Zuge einer RAL-Zertifizierung ansatzweise umgesetzt worden, d. h. es wurden in diesem Zusammenhang entsprechende Rahmenbedingungen für Unternehmen geschaffen, um sich im Gemeindegebiet leichter ansiedeln zu können. Darauf aufbauend, wird angestrebt, die Themen ‘Qualität und Qualitätsmanagement’ auszuweiten um mögliche Einsparungspotentiale zu erkennen und umzusetzen sowie die eigenen Dienstleistungen einer ständigen Kontrolle und Optimierung zu unterziehen.

Zielsetzung der Arbeit:

In dieser Arbeit soll dargestellt werden, ‘ob’ bzw. ‘wie’ Qualitätsmanagement ganzheitlich in einer kleinen Kommunalverwaltung eingeführt werden kann. Unter kleinen Kommunalverwaltungen sind gem. § 4 Absatz 1 der Gemeindeordnung (GO) NRW Kommunen bis 25.000 Einwohner zu verstehen. Weitere Merkmale einer kleinen Kommunalverwaltung werden in Kapitel 4.1 näher erläutert. Des Weiteren wird darauf eingegangen, inwiefern ein ganzheitliches Qualitätsmanagement für kleine Kommunalverwaltungen sinnvoll ist. Beispielhaft soll dies für die Gemeinde Nümbrecht erläutert werden.

Aus den o. g. Punkten kann folgende Hauptthese bzw. Frage für diese Arbeit abgleitet werden:

Ist ein ganzheitliches Qualitätsmanagement für kleine Kommunalverwaltungen realisierbar und geeignet?

Textprobe:

Kapitel 4., Qualitätsmanagement in kleinen Kommunalverwaltungen:

Die in den voran gegangenen Kapiteln dargestellten Themenfelder des Qualitätsmanagements gelten grundsätzlich u. a. für alle Kommunalverwaltungen unabhängig von der Größe. Im diesem Kapitel sollen Besonderheiten für kleine Kommunalverwaltungen im Hinblick auf dieses Thema dargestellt werden.

4.1, Kleine Kommunalverwaltungen und deren Besonderheiten:

§ 4 Absatz 1 Satz 1 GO NRW definiert das Hauptmerkmal zur Unterscheidung der Größe von kreisangehörigen Städten. Da mittlere kreisangehörige Städte mehr als 25.000 Einwohner haben müssen, um als solche zu gelten, kann dazu analog festgestellt werden, dass kleine kreisangehörige Städte (kleine Kommunalverwaltungen) weniger als 25.000 Einwohner haben. Um die Erkenntnisse dieser Arbeit auch für andere kleine Kommunalverwaltungen zu nutzen, werden weitere Kriterien zur Bestimmung von kleinen Kommunalverwaltungen festgelegt. Dies hat den Zweck, dass die festgestellten Ergebnisse aus dieser Arbeit auch von anderen kleinen Kommunalverwaltungen angewendet werden können (‘Schablone’). Hierfür gibt es einige Kriterien:

Weniger als 25.000 Einwohner, Weniger als 100 Beschäftigte, Wahrnehmung von mehreren Aufgaben (Mischaufgaben)von einzelnen Beschäftigten aufgrund der Aufgabenfülle, Eine niedrige Vergütungsstruktur (Vergleichsweise hat ein Bürgermeister in kleinen Kommunalverwaltungen eine niedrigere Besoldungsstufe als ein Bürgermeister einer größeren Kommune; ausschlaggebend ist dabei u. a. der Grad der Verantwortung, wie z. B. Anzahl der unterstellten Beschäftigten).

Kleine Kommunalverwaltungen gelten aufgrund ihrer Größe im Bezug auf die Beschäftigten als überschaubar. Die Beschäftigten kennen sich in der Regel fast alle fachbereichsübergreifend untereinander bzw. arbeiten schon viele Jahre miteinander. Es gibt gewohnte Geschäftsprozesse, die sich teilweise über die Jahre herausgebildet haben. Eine Dokumentation der Arbeitsabläufe, die z. B. für die Umsetzung von Qualitätsmanagement genutzt werden können, ist deshalb auch oft nur schwer darstellbar.

Viele Arbeitsabläufe werden über den so genannten ‘kurzen Dienstweg’ abgewickelt und aufgrund von Gewohnheiten nicht als Arbeitsschritt von dem jeweiligen Beschäftigten wahrgenommen.

4.2, Ziele von kleinen Kommunalverwaltungen im Bereich Qualitätsmanagement:

Wie bereits in Kapitel 2.2 dargestellt, ist ein hauptsächliches Ziel von kleinen Kommunalverwaltungen durch Qualitätsmanagement das Erkennen von Einsparungspotential und dessen Umsetzung. Dies gilt im besonderen Maße auch für kleine Kommunalverwaltungen. Fast alle kleinen Kommunalverwaltungen haben einen defizitären Haushalt.

Daher werden in vielen Bereichen Einsparungen bzw. Kürzungen vorgenommen. Einer der größten Ausgabepositionen im öffentlichen Haushalt der Kommunalverwaltungen sind die Personalkosten. Aufgrund des Verwaltungsaufbaus und der damit verbundenen niedrigen Personaldichte, ist ein Stellenabbau, sofern rechtlich möglich, meistens nicht umsetzbar, da viele Bereiche bereits mit einer kleinen ‘Personaldecke’ auskommen müssen oder Beschäftigte, wie z. B. Beamtinnen und Beamte, unkündbar sind. Demnach versuchen viele Kommunalverwaltungen das vorhandene Beschäftigtenpotential optimaler zu nutzen. Hierzu kann Qualitätsmanagement beitragen. Auch eine Zertifizierung in diesem Bereich, wie z. B. die RAL-Zertifizierung, kann Kommunalverwaltungen neue Einnahmequellen verschaffen. Viele kleine Kommunalverwaltungen haben oft nur ein oder zwei Gewerbegebiete ausgewiesen.

Die Gewerbesteuereinnahmen stellen neben den Steuern und Gebühren einen großen Anteil an den Einnahmen einer Kommune. Die Ausweisung von diesen Gewerbegebieten erfolgt grundsätzlich an verkehrsgünstig gelegenen Gebieten, wie z. B. Autobahn- oder Bahnanschluss. Um den eigenen Standort für die Ansiedlung neuer Gewerbebetriebe noch attraktiver zu gestalten, kann eine Vereinfachung hinsichtlich der so genannten Verwaltungshürden, z. B. durch die RAL-Kriterien, vorteilhaft sein. Grundsätzlich lässt sich feststellen, dass alle Kommunalverwaltungen unabhängig ihrer Größe das Ziel der Kosteneinsparung bzw. -minderung haben.

4.3, Aktueller Stand Qualitätsmanagement in kleinen Kommunalverwaltungen:

Qualitätsmanagement ist in vielen kleinen Kommunalverwaltungen bislang unberücksichtigt geblieben. Erst in den letzten Jahren wurde dieses Thema intensiver betrachtet. Das Ausbleiben von Gewerbesteuereinnahmen sowie höhere Belastungen aufgrund von gesetzlich vorgeschriebenen Abgaben, haben insbesondere die kleinen Kommunalverwaltungen dazu veranlasst, alle Einsparungs- bzw. Einnahmemöglichkeiten zu erschließen. Um neue Unternehmen auf den vorhandenen Gewerbegebieten anzusiedeln streben viele Kommunen eine Zertifizierung als mittelstandsfreundliche Kommune an.

Generell lässt sich feststellen, dass Qualitätsmanagement als Konzept mit einem ganzheitlichen und strategischen Ansatz bislang keinen breiten Durchbruch in den Kommunalverwaltungen geschafft hat. Oft arbeiten nur einzelne Fachämter nach entsprechenden Qualitätsvorgaben. Diese haben eine bestimmte Sichtweise auf die Organisation und auf die Qualität der Zusammenarbeit. Geschäftsprozesse wurden definiert und Qualitätsanforderungen anhand der Leistung erarbeitet.

Fachämter, die Qualitätsmanagement noch nicht eingeführt haben, allerdings Schnittstellen zu Fachämtern mit Qualitätsmanagement haben, sollten den Austausch von Sichtweisen und Vorgehensweisen anstreben, damit eine gemeinsame Arbeitsbasis gefunden werden kann.

Zudem haben Kommunalverwaltungen eine unterschiedliche Herangehensweise zum Thema Qualitätsmanagement bzw. wenden unterschiedliche Referenzmodelle an. Dies führt dazu, dass jede Kommunalverwaltung, sofern Qualitätsmanagement schon umgesetzt wurde, eigene Wege beschreitet, da die verschiedenen Modelle, wie bereits dargestellt ggf. unterschiedliche Anforderungen haben. Zudem hat jede Kommunalverwaltung individuelle Anforderungen, so dass Erfahrungswerte kaum austauschbar sind.

Generell lässt sich aber aufgrund des KGST-Berichtes 2/2009 zum Thema Qualitätsmanagement feststellen, dass dieses Themengebiet in den Kommunalverwaltungen noch in den ‘Kinderschuhen’ steckt.