Der Einfluss von Wirtschaftstheorien auf den Sozialstaat

Diplomarbeit von Christian Pammer

Einleitung:

Die Ausgangsthese der Arbeit lautet, dass Interdependenzen zwischen wirtschaftstheoretischen Vorstellungen und konkreten Veränderungen in den verschiedenen Politikfeldern bestehen. Selbstverständlich wirkt die wissenschaftliche Theorie nicht direkt, durch ihr bloßes Vorhandensein, auf die politische Praxis ein, aber sie gibt den politischen Akteuren Handlungsanleitungen und/oder Legitimationsinstrumente zur Hand, die sie zur Verfolgung ihrer Interessen nutzen und einsetzen können.

In der Regierungserklärung von Bundeskanzler Wolfgang Schüssel aus dem Jahr 2000, dem komprimierten Programm der ÖVP-FPÖ Regierungskoalition, wurden die inhaltlichen Vorstellungen zu den verschiedenen Politikfeldern jeweils mit ‘Neu regieren heißt’ präsentiert. Dieses ‘Neu regieren’ implizierte, im Bereich des politischen Prozesses, eine Abkehr vom bisherigen konsensorientierten Muster der Entscheidungsfindung und, im Bereich der politischen Inhalte, eine grundsätzliche Veränderung in der inhaltlichen Ausrichtung des österreichischen Sozialstaats.

Die wirtschafts- und sozialpolitischen Zielvorstellungen der ÖVP-FPÖ und später der ÖVP-BZÖ Regierung, ablesbar an Regierungsprogrammen, Regierungserklärungen und Reden von zentralen Repräsentanten der Regierung, orientierten sich dabei wesentlich an neoliberalen beziehungsweise angebotspolitischen Theorien und Konzeptionen. Daraus ergibt sich erstens ein generelles Misstrauen gegenüber vielen Leistungen des öffentlichen Bereichs und die daraus abgeleitete Forderung nach staatlicher Aufgabenbeschränkung und einem schlanken Staat. Zweitens werden als zentrale Staatsaufgabe die Förderung von ‘aktiven’, zukunftsorientierten Investitionsleistungen (Forschung und Entwicklung, Infrastruktur) zuungunsten von ‘passiven’, gegenwartsbezogen Transferleistungen (Verwaltung, Subventionen, soziale Leistungen) definiert. Mit diesen Festlegungen ist der gut ausgebaute, wenngleich auf manche neuen gesellschaftlichen Entwicklungen nur unzureichend reagierende, österreichische Sozialstaat in die Defensive und unter politischen Druck geraten. Die Unterordnung von sozialpolitischen unter wirtschafts- und standortpolitische Überlegungen muss als gegeben angenommen werden.

Diese politischen und ideologischen Entwicklungen sind allerdings nicht allein mit dem Regierungswechsel - von der Großen Koalition zur Rechtskoalition - zu erklären.

Die politische Unterstützung des Sozialstaats nimmt – wenngleich in unterschiedlichem Ausmaß – quer durch die politischen Parteien hindurch ab. So gibt es vielen Ländern der Europäischen Union (EU-15), obwohl sie von unterschiedlichen Parteien bzw. Parteikoalitionen regiert werden, ähnlich gelagerte Ziele und Maßnahmen in der Wirtschafts- und Sozialpolitik, die häufig einer neoliberalen Logik folgen.

Im Mainstream der Wirtschaftstheorie wurde dieser neoliberale Trend der Politik vorweggenommen. Die meisten Ökonomen wandten sich bereits in den 1960er Jahren von keynesianischen Ansätzen ab und monetaristischen zu. Da (Teile von) Wirtschaftstheorien häufig von politischen Akteuren aufgenommen werden um entweder als inhaltliche Anstöße oder als nachträgliche Begründung für politische Entscheidungen zu fungieren, sind die Konjunkturen der Wirtschaftstheorien nicht nur in ihrem unmittelbaren, wissenschaftlichem Feld, sondern darüber hinaus politisch von großer Bedeutung. Die ökonomischen Wirkungen sozialstaatlicher Leistungen, zum Beispiel, fällt bei keynesianisch orientierten Wissenschaftern und Politikern sehr viel positiver aus, als dies bei Anhängern von monetaristischen Konzepten der Fall ist.

Vor dem Hintergrund dieser wirtschaftswissenschaftlichen Überlegungen wird der österreichische Sozialstaat, mit dem Schwerpunkt gesetzliche Pensionsversicherung, dargestellt. Besonderes Augenmerk wird auf die Analyse der Pensionsreform 2003 und der Pensionsharmonisierung 2004 gelegt.

Die mit den Reformen einhergehende Kürzung der durchschnittlichen Pensionsleistung und der erschwerte Zugang zu Pensionen sowie der Abgang von der Lebensstandardsicherung und die intendierte Etablierung eines 3-Säulen Pensionsmodells werden in dieser Arbeit als Ausdruck von veränderten politischen Prioritäten (Stichwörter: Mehr Privat – Weniger Staat; Dominanz der Wirtschaftspolitik über die Sozialpolitik) interpretiert.

Gang der Untersuchung:

Ausgangspunkt der Arbeit ist die Wirtschaftstheorie. Zuerst wird die klassische politische Ökonomie dargestellt, die den Beginn der Wirtschaftswissenschaft markiert und Staat und Ökonomie erstmals nicht als Einheit, sondern als Gegensatz betrachtete. Ab diesem Zeitpunkt beinhaltet makroökonomische Wirtschaftstheorie immer auch eine Festlegung des Verhältnisses von Staat und Ökonomie und wirkt dadurch potentiell auf die Politik ein. Dann werden Grenznutzenschule und Wohlfahrtsökonomik (d.h. die Neoklassik) präsentiert, welche die Vorläufer beziehungsweise die Basis des Monetarismus - der führenden neoliberalen Wirtschaftstheorie - sind. Es folgt die Präsentation des großen ‘Gegenspielers’ der neoklassischen und neoliberalen Wirtschaftstheorie, des Keynesianismus. Dieser hat mit zentralen Theoremen der neoklassischen Wirtschaftstheorien gebrochen, dem Staat wichtige wirtschaftliche Funktionen zugestanden und legte den Ausbau des Wohlfahrtsstaats auch aus volkswirtschaftlichen, nicht ‘nur’ aus sozialpolitischen, Gründen nahe.

Das nächste Kapitel behandelt den Neoliberalismus und ist zweigeteilt. Der erste Teil beschäftigt sich mit neoliberalen Wirtschaftstheorien. Darunter fallen der Ordoliberalismus, die deutsche Spielart des Neoliberalismus, vor allem aber der Monetarismus, die aktuell wichtigste neoliberale Wirtschaftstheorie. Anschließend werden die zentralen Unterschiede von Monetarismus und Keynesianismus gegenübergestellt und die wirtschaftspolitischen Grundkonzeptionen der Angebots- und Nachfragepolitik erläutert.

Im zweiten Teil wird auf die unterschiedlichen neoliberalen Vorstellungen über den Menschen (Stichwort: homo oeconomicus), die Gesellschaft und den Staat sowie dessen Aufgaben eingegangen. Weiter wird die Frage beantwortet, wie es dem Neoliberalismus gelungen ist zur hegemonialen Wirtschaftstheorie und -politik aufzusteigen. Schließlich wird die neoliberal und angebotspolitisch motivierte Kritik am Sozialstaat besprochen, analysiert und kritisiert.

Im Abschnitt über den österreichischen Sozialstaat wird auf die Charakteristiken und Gestaltungsprinzipien des österreichischen Sozialstaats eingegangen. Weiter werden diverse Fakten zu den Sozialausgaben präsentiert. Auch die Akteure der Sozialpolitik und die historischen Veränderungen der Akteurskonstellationen werden besprochen.

Es folgt die Darstellung der Sozialversicherung, dem wichtigsten Bestandteil des österreichischen Sozialsystems. Zuerst werden die Institutionen und deren Organisation vorgestellt. Anschließend werden Daten zu den Versicherten sowie zur Einnahmen- und Ausgabensituation aufbereitet und analysiert.

Im Kapitel Pensionsversicherung, dabei handelt es sich um den quantitativ größten Zweig der Sozialversicherung, werden zahlreiche Daten und Fakten über die wesentlichsten Ausprägungen und Merkmale der Pensionsversicherung vorgestellt und untersucht. Behandelt werden überblicksweise die Pensionsarten und die Pensionsvoraussetzungen, die Pensionsstände und das Pensionsantrittsalter, die Pensionsberechnung, die Pensionsfinanzierung sowie die Pensionsbelastungsquote.

Danach wird die die Geschichte der Pensionsversicherung in der Zweiten Republik skizziert. Schwerpunkt des Kapitels sind jedoch die Entstehungsgeschichte, die Regelungen und die Auswirkungen der Pensionsreform 2003 und der Pensionsharmonisierung 2004.

Danach wird der Zusammenhang von wirtschaftstheoretischen Vorstellungen und (sozial)politischer Praxis an Hand zweier handelnder Personen geprüft. Zu diesem Zweck werden zentrale Dokumente von Bundeskanzler Schüssel und Finanzminister Grasser, hauptsächlich aus der Zeit der ÖVP-FPÖ Regierungsperiode, analysiert.

Im Resümee wird der methodische Ansatz kurz reflektiert.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.8, Kritik an der neoliberalen Sozialstaatskritik:

Auf einer sehr allgemeinen Ebene geht Schui davon aus, dass es das Hauptziel der Vertreter und der Profiteure des Neoliberalismus ist, den Sozialstaat und die damit verbundenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Implikationen, unter anderem den materiell abgestützten Klassenkompromiss, einen großen öffentlichen Sektor, die teilweise Einführung von Arbeitnehmermitbestimmung in Unternehmen, zu beseitigen.

Das kapitalistische Glücksversprechen - die Akkumulation von Kapital führt zum Glück für alle, zum Wohlstand der Nationen -, welches mit der Einführung des Wohlfahrtsstaats in Ansätzen verwirklicht wurde, soll nun wieder zurückgenommen und durch individuelle Marktprozesse ersetzt werden.

Konkreter, das heißt auf der Ebene der Empirie, lässt sich ein – von den neoliberalen Sozialstaatskritikern unterstellter - unmittelbarer Zielkonflikt zwischen einer negativ korrelierenden Höhe der sozialen Sicherung und des Wirtschaftswachstum beziehungsweise zwischen einer positiv korrelierenden Höhe der sozialen Sicherung und der Höhe der Arbeitslosigkeit generell nicht nachweisen.

Eine differenzierte Sichtweise vertritt auch Schmidt mit seiner ‘These der Doppelfunktion’. Diese besagt, dass die Sozialpolitik nicht per se schlecht oder gut für die Wirtschaft und deren Wachstum ist. Vielmehr stehen diese beiden Bereiche in einem zwiespältigen Verhältnis zueinander: ‘Die Sozialpolitik ist eine wichtige Funktionsvoraussetzung einer komplexen leistungsfähigen Wirtschaft; zugleich steht sie jedoch in einem Spannungsverhältnis zu den Rationalitätskriterien unternehmerischen Handelns und zur Beschäftigung’.

Die meisten Bereiche der Sozialpolitik sind zudem auf die Marktwirtschaft bezogen und federn ‘nur’ die dabei entstehenden Problemlagen für das Individuum ab.

Für den Sozialstaat beziehungsweise genauer, für dessen konkrete Ausgestaltung, ist es von immanenter Wichtigkeit, wie der Zusammenhang von Ökonomie und Sozialstaat von den maßgeblichen gesellschaftlichen Kräften eingeschätzt wird: ‘Wenn man zeigen kann, dass der Sozialstaat nicht nur von wirtschaftlicher Leistung abhängig ist, sondern diese zugleich befördert oder ermöglicht, entsteht eine gänzlich andere Einschätzung der politischen Wirkungsmöglichkeiten als wenn man zeigen kann, dass der Sozialstaat die Probleme, die er zu bearbeiten vorgibt, durch Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit vergrößert statt löst’.

Das heißt also, wenn die maßgeblichen wirtschaftspolitischen Akteure der ersten Einschätzung anhängen, werden sie unter anderem die natürliche Stabilisierungsfunktion der Sozialleistungen zu schätzen wissen und eventuell im Raum stehende Kürzungen (auch) unter diesem sozialstaatsfreundlichen Gesichtspunkt betrachten. Falls jedoch für die entscheidenden wirtschaftspolitischen Akteure der zweite Fall plausibler erscheint, laufen sozialstaatliche Transfers große Gefahr, als zu teuer sowie leistungs- und innovationshemmend abgelehnt und entweder ganz abgebaut oder in Richtung einer besseren Wirtschaftskompatibilität reformiert zu werden.

Es ist relativ leicht nachvollziehbar, dass die unterschiedlichen Einschätzungen beziehungsweise Wahrnehmungsweisen des Zusammenhangs von Sozialstaat und Wirtschaft eng mit der jeweils präferierten Wirtschaftspolitik einhergehen.

Etwas vereinfacht und gerafft dargestellt, werden Vertreter eines angebotsorientierten wirtschaftspolitischen Kurses im Normalfall die Überzeugung vertreten, dass der Sozialstaat tendenziell zu weit ausgebaut worden ist und mehr (wirtschaftliche) Probleme erzeugt als er löst. Durch die hohen sozialstaatlich bedingten Ausgaben werden Investitionen erschwert, und das Wirtschaftswachstum entwickelt sich suboptimal.

Hingegen werden die Anhänger einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik die (wirtschaftlichen) Wirkungen des Sozialstaats diametral anders und damit ungleich positiver einschätzen. Da die Leistungen des Sozialstaats großteils sogar unmittelbar nachfragewirksam werden, beflügeln sie das Wirtschaftswachstum.