Die Einbeziehung 'gesellschaftlichen Sachverstandes' in den politisch-administrativen Entscheidungsprozess

Magisterarbeit von René Merten

Zusammenfassung:

Nach Ersetzung des normativ-analytischen Entscheidungsmodells durch das politisch-administrative findet sich der hohe Grad an Ausdifferenzierung der Gesellschaft nun auch innerhalb der Verwaltung auf: durch vertikale Dialoge zwischen den Leitungs- wie horizontalen Querverbindungen zwischen den Fachebenen trachtet das politisch-administrative Teilsystem danach, spezifisch soziale Steuerungsleistungen zu erbringen. Das funktionale Ineinandergreifen von Politik und Verwaltung verschafft einem politikwissenschaftlichen Rationalitätsterminus Raum, welcher statt der gesetzestreuen Befolgung normativer Inputs die Legitimationsgehalte von Normen anzweifelt und zu Ressourcen effizienter Outputs degradiert. Anders als die Beschränkung auf Gesetzessubsumtionen wird die Opferung des hoheitlichen Geltungsanspruchs nunmehr zugunsten der Kooperation mit dem Bürger bei der (Mit-) Produktion von Verwaltungsdienstleistungen abverlangt.

Auf Grund dieser zweckorientierten Rationalität gerät die Legitimität über die Qualität der politischen Herrschaftsstruktur hinausgehend in Abhängigkeit von aktuellen Einstellungen der Bevölkerung. Die fortlaufenden Verständigungsbeziehungen zwischen dieser und dem Staat in der Policy-dimension münden in einen Legitimationsprozess des ständigen Sich-Behauptens. Obwohl dies weg vom traditionell-symbolischen Ort der Volksvertretung hinunter zur politisch-administrativen Entscheidungsebene wandert, ist damit demokratietheoretisch keine Beschneidung der Repräsentation verbunden, weil der Gestaltungsspielraum des Volksvertreters als Politico über die Regierungsgewalt konkretisiert wird und damit ein Kommunikationsnetz zwischen den Gewalten entsteht. Jenes ermöglicht die Herstellung von Responsivität durch Bewältigung aufkommenden Konfliktpotentials auf Verwaltungs- sowie der Rückkopplung flexibler Entscheidungsproduktion zur Parlamentsebene.

Die verstärkt kommunikative Miteinbeziehung des Bürgers in Verwaltungsentscheidungen weist insofern Ähnlichkeiten mit der unkonventionellen Beteiligungsformen auf, als letztere tendenziell auch eher zur situationsbezogenen Artikulation von Minderheiteninteressen dienen und damit ein Issue-Publikum ansprechen. Der Zuwachs solcher Partizipationsformen trägt der Wertsynthesetheorie Rechnung, welche einen Wertewandel in der Bevölkerung weg von Pflicht- und Akzeptanz- und hin zu Selbstentfaltungswerten aufzeigt. Damit bietet sich im Rahmen der Bürgerbeteiligung bei Verwaltungsentscheidungen nicht nur die Gelegenheit der Nutzung eines steigenden Bedürfnisses nach individueller Partizipation sondern auch die Möglichkeit der ausdifferenzierten Steuerung gegen destruktive Fehlentwicklungen auf Grund des gesellschaftlichen Wertewandels. Als Unterfall des lenkenden Verwaltungshandelns eignet sich der Planungsbereich mit seiner methodisch zukunftsgestaltend-zweckprogrammierten Abwägung betreffend die regional-lokale Ebene. Hierbei kann der sich beteiligende Bürger sich mittels Planungskreativität selbst verwirklichen und die planungsimmanente, prognostisch-langfristige Offenheit stufenweise ausfüllen.

Die Funktionen exekutivischer Partizipation des Bürgers reichen über die Rationalisierung und letztlich Effektivierung der Verwaltungsentscheidung selbst bis hin zur persönlichen Integration mittels individueller Teilhabe. Letztere bewirkt nicht nur eine Emanzipation des Einzelnen gegenüber der Verwaltung innerhalb einer anwachsend fremdbestimmten, komplizierter anmutenden Umwelt, sondern besitzt nicht zuletzt durch seine dialogische Legitimationswirkung gleichsam eine Rechtsschutz- wie auch Kontrollfunktion.

Unter den kategorial eher planungsbezogenen und damit direkter auf den politisch-administrativen Entscheidungsprozess abzielenden Partizipationsformen rückt als derzeit prominentester Unterfall der Bürgerforen die Planungszelle in den Vordergrund, welche der förmlichen Verbandsanhörung als wohl etabliertester Paradefall der mehr informationsbezogenen Beteiligungsformen gegenüberzustellen ist. Letztere erfüllt neben dem vordergründigen Zweck gegenseitigen Informationsaustausches zwischen Staat und gesellschaftlichen Interessenvertretern auch die eines formellen Rückkopplungsschauplatzes mit Beobachtungsfunktion hinsichtlich neokorporatistischer bzw. nur selektiv-verbandspluralistischer Interessenkanalisation. Damit rangiert die Formalität des Verfahrens der Idee nach trotz Bureaukratie-Vorbehalten innerhalb weiter Bevölkerungsteile nicht per se als Hindernis einer konstruktiven Informationseinbindung, sondern sichert gerade eine effektive und egalitäre Interessenwahrnehmung. Die Störanfälligkeiten der förmlichen Verbandsanhörung in Form von etwa Blockademissbräuchen auf Verbands- und formalistischer Abhandlung auf Verwaltungsseite verleiten zwar zum Ausserachtlassen ihrer personalen Qualität, welche in dem in ihr angelegten, sozialen Kommunikationsprozess wurzelt; jedoch bildet sie partiell durch Emanation unserer freiheitlich-demokratischen Grundordnung inne wohnenden Verbandseinflusses ein Strukturprinzip der heutigen, pluralistischen Gesellschaft ab.

Die Planungszelle trachtet in der Gegenüberstellung dazu gerade die vordringliche Vermittlerbeherrschung bei der Interessenartikulation durch Verbände auf der einen und dem Staat auf der anderen Seite dergestalt aufzulösen, dass mittels Zufallsentscheid die Zusammensetzung nicht nur projektabhängig temporär begrenzt sondern auch noch repräsentativ anmutet. Unter Vermeidung der oftmals schädlichen Eigendynamik des Verbandswesens wird damit jedoch nicht nur die Rechtsstaatsfunktion hinsichtlich der Betroffenenpartizipation nivelliert sondern gleichfalls demokratietheoretisch die politische Gleichheit bei der Mitentscheidung durch (Nicht-) Auswahl den anstehenden, konkreten Planungsgegenstand betreffend, dies auch abgeschwächt selbst bei rein beratender Funktion der Planungszelle. Auch qualitativ schleichen sich trotz vorgeschalteter, möglichst objektiv allen durch Auswahl priviligierten Teilnehmern gleichermaßen zu vermittelnder, Sachinformation Unzulänglichkeiten und Determinanten ein, welche von der Steuerungsmacht der begleitenden Fachexperten und Moderatoren über die exekutivische Vorabfestlegung des zu beratenden Planungsgegenstandes bis allgemein hin zur Durchsetzung des individuellen und nicht zwingend rationaleren Interesses innerhalb der Planungsgruppe reicht. Aller fehlenden Möglichkeit der flächendeckenden Etablierung dieses Bürgerforums oder gar Ersetzbarkeit gegenüber Instrumenten wie der förmlichen Verbandsanhörung zum Trotze, kann sich die Planungszelle einer weithin systemfreundlicheren Anreicherung rühmen als etwa sonstige, weit gepriesene, direktdemokratische Elemente dieser Zeit: das aus dem Wertewandel folgende Partizipationsinteresse zum Einstieg genommen bedingt die Integration des Bürgers über die Lösung des konkreten Planungsfalles hinausgehend so einen gesamtgesellschaftlichen Motivationsschub bei der politisch-administrativen Entscheidungsfindung und führt neben der Sensibilisierung der Bevölkerung in diesem Bereich auch zur Weiterentwicklung der politischen Partizipationskultur weg von der allenthalben propagandierten Politikverdrossenheit wegen mangelnder Einsicht und Problemlösungsferne.

Ausgehend davon erscheint die Planungszelle im Hinblick auf die postkommunistische (Zivil-) Gesellschaft Ostmitteleuropas zur Heranbildung einer gelebten Demokratie auf ein punktgenau passendes Einsatzfeld zu treffen: trotz gesellschaftspolitischen Vorsprungs gegenüber dem restlichen Osteuropa fehlt es hier nicht an rechtsstaatlich-demokratischen Grundstrukturen sondern vielmehr dem Vertrauen der Bevölkerung in den Staat als Organisation, um selbstbewusst Teilhabe am politisch-administrativen Entscheidungsprozess geltend zu machen, wozu die Motivations- und Kultivierungsfunktion der Planungszelle gezielt als Instrument der Überwindung einsetzbar ist. Dies gilt im besonderen bezüglich einer noch konzeptionell meist ausstehenden Lösung im Teilbereich der Minderheitenproblematik der ostmitteleuropäischen Staaten, welche nach Jahren der autokratischen Diktatur immer stärker in den Vordergrund drängt. Insbesondere bei der Bewältigung von praktisch-konkreten Fragen des engeren Lebenskreises könnte die Planungszelle die bei der Interessenartikulation oftmals vonstatten gehende Reduzierung von Minderheitenangehörigen lediglich auf Momentaufnahmen einer kulturell-ethnischen Identität vermeiden helfen und gleichzeitig zu einer Interessenartikulation selbst der teilweise wegen kultureller Eigenarten nur schwer integrierbaren Gruppierungen gelangen.

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