Die Effektivität ökonomischer Politikberatung in Deutschland

Dazu wurden zum einen Interviews mit ökonomischen Beratern und Landespolitikern geführt. Diese wurden nach ihren allgemeinen Einschätzungen und Erfahrungen zur Effektivität ökonomischer Beratung befragt. Zur Strukturierung der Auswertung wurde der Übertragungsweg, den das ökonomische Wissen vom Berater zum Politiker und in dessen Entscheidungen hinein zurückzulegen hat, nachvollzogen. Damit wurde wiederum die Beraterperspektive eingenommen. Es zeigte sich, dass die Hindernisse auf dem Übertragungsweg nicht erst bei der Uneinigkeit über die wirtschaftspolitischen Ziele beginnen, sondern bereits in Form von Mangel an Beratungsressourcen und Zeit auftreten. Grundsätzlich lassen die Aussagen der Gesprächspartner darauf schließen, dass das Modell der ökonomischen Theorie der Politik der Realität recht nahe kommt, wobei allerdings die befragten Berater eine Orientierung am Gemeinwohl im wohlfahrtstheoretischen Sinne für sich in Anspruch nahmen. Sehr deutlich wurde, dass die befragten Politiker die Definition politischer Ziele als ihre Aufgabe betrachten und die Rolle ökonomischer Berater vor allem in der fachlichen Vorbereitung und der wissenschaftlichen Rechtfertigung politischer Entscheidungen sehen. Unter anderem wegen unterschiedlicher Zeithorizonte und der politischen Rücksichtnahme auf Interessengruppen ist die Effektivität ökonomischer Politikberatung aus Sicht der Berater gering. Sie hoffen auf eine langfristige Wirkung. Aus der Sicht der Politiker ist die wissenschaftliche Beratung indirekt effektiv, wenn sie politische Ziele durchzusetzen hilft. Dass die Wissenschaftler selbst oft uneinig sind, erleichtert es den Politikern einerseits, den „richtigen“ Berater für ihre Ziele zu finden, was die Beratung aus ihrer Sicht effektiver macht. Auf der anderen Seite verliert ein wissenschaftliches Argument, das angefochten wird, an legitimierender Kraft, was seine politische Effektivität verringert. Zum anderen wurde ein Fallbeispiel analysiert, das sich mit einem Gutachten zur Evaluierung staatlicher Wirtschaftsförderung befasste. Dabei wurde vor allem aus Beraterperspektive gefragt, ob die Empfehlungen des Gutachtens in Politik umgesetzt wurden. Es zeigte sich, dass selbst dann, wenn die politische Entscheidung anschließend im Sinne der Beratung ausfiel, nicht sicher nachzuweisen war, dass sie durch die Empfehlung verursacht wurde. Für das auftraggebende Ministerium war das Gutachten auf jeden Fall effektiv, da es von angesehener Seite eine Bestätigung für seine Förderpolitik erhielt. Insgesamt kann in der vorliegenden Arbeit die Effektivität ökonomischer Politkberatung nicht nachgewiesen werden. Dennoch sind die Berater überzeugt, dass die Wirtschaftspolitik ohne ihre Beratung noch schlechter wäre. [...]

In der Einleitung wurde die Frage gestellt, ob ökonomische Politikberatung effektiv in dem Sinne ist, dass es ihr gelingt, volkswirtschaftliches Wissen zu einer Größe im politischen Entscheidungskalkül zu machen. Zur Beantwortung dieser Frage wurde zunächst ökonomische Politikberatung als eine Kommunikation zwischen Wissenschaftlern und politischen Akteuren definiert, in der beide Seiten versuchen, ökonomisches Wissen für politische Entscheidungen nutzbar zu machen. Mit Hilfe unterschiedlicher Kriterien zur Klassifikation wurde die in Deutschland praktizierte Politikberatung eingeordnet. Es zeigte sich unter anderem, dass die Beratung in erster Linie von der Regierung und den ihr zuarbeitenden Ministerialverwaltungen nachgefragt wird, während die Legislative vor allem auf Landesebene nur über wenige Ressourcen der Beratung verfügt. Um die Effektivität der so definierten und klassifizierten Beratung beurteilen zu können, wurde danach gefragt, was im Kontext der ökonomischen Theorie unter Beratungseffektivität zu verstehen ist. Zunächst wurde herausgearbeitet, dass Effektivität nur in Bezug auf zuvor zu klärende Ziele inhaltlich bestimmt werden kann. Dabei muss zwischen dem Ziel des Beraters und dem des beratenen Politikers unterschieden werden. In der neoklassischen Wohlfahrtstheorie wird eine Einheit der Ziele von ökonomischem Berater und Staat angenommen: Für beide ist Politikberatung dann effektiv, wenn sie am Gemeinwohl im Sinne des Pareto-Kriteriums orientiert ist. Dagegen unterstellt die ökonomische Theorie der Politik den politischen Akteuren die Maximierung ihres privaten Nutzens. Das Interesse am Machterhalt kann in Konflikt mit dem Ziel der Gemeinwohlmaximierung geraten, weswegen auch die Zieleinheit zwischen einem weiterhin wohlfahrtstheoretisch orientierten Berater und dem beratenen Politiker nicht mehr gewährleistet ist. Um die Effektivität ökonomischer Politikberatung quantitativ zu erfassen, könnte ihr Einfluss auf das ökonomische Wohl der Gesellschaft ökonometrisch geschätzt werden. Die Bestimmung einer analytischen Produktionsfunktion wird in der Literatur als sehr schwierig beurteilt. Daher wurde in dieser Arbeit die Methode angewandt, die Wirksamkeit ökonomischer Politikberatung mit Hilfe von Gesprächen mit den am Beratungsprozess Beteiligten sowie durch eine Auswertung schriftlicher Quellen zu untersuchen. [...]

Abschließend soll die Frage nach den Auswirkungen des Gutachtens noch einmal umfassender gestellt werden: Was wäre gewesen, wenn es das Gutachten nicht gegeben hätte? Das Ministerium hätte die geforderte Evaluierung auf anderem Wege erlangen müssen, zum Beispiel im eigenen Haus. Nach Aussage des Referats 25 wäre dies durchaus möglich gewesen, zumal das SMWA zu einer solch aufwändigen Evaluierung, wie sie das ifo-Gutachten darstellt, nicht verpflichtet war.107 Allerdings hätte der Minister auf die Bestätigung der eigenen Politik durch ein angesehenes Forschungsinstitut verzichten müssen, ein nach Einschätzung des Referats 25 gewichtiges Argument unter anderem im Kampf um Haushaltsmittel, sowohl gegenüber dem Parlament als auch im Kabinett.108 Gerade bei diesem Gutachten sei der Aufwand der öffentlichen Präsentation deutlich höher als üblich gewesen.109 Aber auch die Mitarbeiter des Referats 25 konnten mit Hilfe der sorgfältigen Analyse des Gutachtens ihre subjektiven, aus der Tagesarbeit entstandenen Einschätzungen bezüglich noch vorhandener Schwachpunkte im Förderverfahren überprüfen bzw. sich darin bestätigen lassen. Ähnlich betonte der RKW-Geschäftsführer, der gutachterliche Blick von außen habe ein produktives Nachdenken über die eigene Tätigkeit ermöglicht.110 Die Förderpolitik selbst wäre grundsätzlich die gleiche, möglicherweise aber im einzelnen weniger effektiv und effizient. Das Gutachten sollte in erster Linie das bisherige Regierungshandeln bewerten, und es kam zu dem Ergebnis, dass dieses Handeln im Grundsatz richtig war. Empfehlungen, grundsätzlich anders als bisher zu handeln, konnte es daher nicht aussprechen, und ein Effekt des Gutachtens in Form veränderten Regierungshandelns konnte nicht eintreten. Ebensowenig ist das nicht veränderte Regierungshandeln ein Effekt des Gutachtens. Stattdessen liegt sein Effekt darin, dass das Ministerium nun im Unterschied zu vorher weiß, dass es grundsätzlich richtig handelt. Auch der interessierten Öffentlichkeit fehlten ohne das Gutachten nähere Auskünfte [...]