Das EU-Emissionshandelssystem und kommunaler Klimaschutz

Diplomarbeit von Benjamin Bornefeld

Einleitung:

In der Diplomarbeit werden die Wechselbeziehungen zwischen dem EU-Emissionshandelssystem, dem kommunalen Klimaschutz und den Instrumenten der Raumplanung aufgezeigt. Konkret werden der Beitrag des EU-Emissionshandelssystems für den kommunalen Klimaschutz überprüft und Übertragungspotenziale für die kommunale Ebene identifiziert. Das gegenwärtig stark diskutierte Instrument des Emissionshandels wird hier aus einer neuen Perspektive betrachtet, in dem die aktuelle Bedeutung und die Chancen des Zertifikatehandels für die Kommunen herausgearbeitet werden. Die Arbeit richtet sich deshalb vor allem an kommunale Akteure und Personen aus Wissenschaft und Forschung. Durch die interdisziplinäre Herangehensweise ist den Themen Emissionshandel, kommunaler Klimaschutz und Raumplanung ein eigener Analyseteil gewidmet, welcher jeweils den aktuellen Wissenstand präzise zusammenfasst und bewertet. Somit ist die Arbeit auch für Interessenten empfehlenswert, die einen schnellen Überblick über eines der genannten Themen gewinnen möchten. Die an der Universität Dortmund an der Fakultät Raumplanung verfasste Arbeit weist darüber hinaus durch die Kooperation mit der B.A.U.M. Consult GmbH Hamm (Bundesdeutscher Arbeitskreis für umweltbewusstes Management) und zahlreichen Experteninterviews einen starken Praxisbezug auf.

Das EU-Emissionshandelssystem bietet den betroffenen Unternehmen verschiedene Instrumente an, um die eingegangenen Reduktionsziele im Zuge des Kyoto-Protokolls zu erreichen: Im Emissionshandel handeln die Betreiber von CO2-verursachende Anlagen untereinander mit CO2-Zertifikaten, um ihre Emissionsziele kostengünstig zu erreichen; die Instrumente des Projektbasierten Klimaschutzes (Clean Development Mechanism, Joint Implementation, Nationale Ausgleichsprojekte) stehen den Betreibern von CO2-verursachenden Anlagen ergänzend zur Verfügung, wobei sich die Nationalen Ausgleichsprojekte noch in der Diskussion befinden.

Der kommunale Klimaschutz kann durch eine räumliche und eine institutionelle Dimension charakterisiert werden. Kommunaler Klimaschutz bezieht sich auf die emissionsrelevanten Akteure in den einzelnen Energieverbrauchssektoren auf dem Gemeindegebiet. Die Kommune als Institution ist es hingegen, die sich zum einen selbst in der Rolle eines CO2-Verursachers befindet (zum Beispiel durch die kommunalen Einrichtungen), zum anderen weitere CO2-Verursacher durch entsprechende Maßnahmen in verschiedenen Handlungsfeldern beeinflussen kann. Die Emissionen einer Stadt oder einer Gemeinde werden durch CO2-Bilanzen erhoben, die alle Energieverbrauchssektoren der Kommune umfassen sollten. Es zeigt sich, dass der kommunale Einfluss auf die einzelnen Zielgruppen sehr unterschiedlich ausfällt und durch fehlende Kompetenzen bei der Anwendung von ordnungspolitischen Instrumenten beschränkt wird. Die tatsächlich eingesparten Emissionen können trotz zahlreicher Aktivitäten auf lokaler Ebene als bescheiden bezeichnet werden. Zu betonen sind aber in diesem Zusammenhang die zahlreichen kooperativen und kommunikativen Elemente im kommunalen Klimaschutz, deren Ergebnisse zwar nicht quantifiziert werden können, die aber für die dauerhafte Etablierung des Themas Klimaschutz im kommunalpolitischen Entscheidungsprozess von großer Bedeutung sind.

Vorsorgender kommunaler Klimaschutz kann durch raumplanerische Instrumente wesentlich gesteuert werden. Insbesondere das novellierte Baugesetzbuch erweitert die klimapolitischen Handlungsspielräume der Kommunen. Das Ziel des allgemeinen Klimaschutzes muss zukünftig in der Abwägung mit berücksichtigt und der Einsatz von erneuerbaren Energien kann verstärkt in Bebauungsplänen festgesetzt werden.

Bislang ist der Emissionshandel für die Kommunen insofern von Relevanz, als dass Sie als Besitzer von energieintensiven Anlagen von der EU-Emissionshandelsrichtlinie direkt betroffen sind. Prinzipiell kommen für eine Übertragung auf weitere Akteure nur die emissionsverursachenden Anlagen im Eigentum der Städte und Gemeinden in Betracht. Da hierzu bislang keine Verpflichtung besteht, kann eine Übertragung nur auf freiwilliger Basis erfolgen – mit dem Ziel, die anfallenden Emissionen möglichst kostengünstig zu vermeiden und somit einen Beitrag zum kommunalen Klimaschutz zu leisten. Auch für den projektbasierten Klimaschutz (CDM, JI und NP) im Rahmen des EU-Emissionshandelssystems besteht für die Kommunen bislang keine gesetzliche Verpflichtung, diese zu nutzen oder anzuwenden.

Der erste entwickelte Handlungsansatz verbindet das Instrument CDM mit dem Element Städtepartnerschaften. Der CDM kann im Rahmen des Emissionshandelssystems genutzt werden, um nationale Emissionsverpflichtungen durch CO2-Vermeidungsprojekte in Entwicklungsländern zu erreichen. Die Städte und Gemeinden haben aufgrund bestehender Städtepartnerschaften z. T. gute Ausgangsbedingungen, CDM-Projekte zu organisieren, da sie bestehende Kommunikations- und Kooperationsstrukturen für die Abwicklung nutzen können.

Der zweite Handlungsansatz untersucht das Potenzial von Ökosiedlungen als so genannte Nationale Ausgleichsprojekte (NP). Das bedeutet, dass ein Projektentwickler für eine emissionsarme Siedlung Zertifikate erhält, die im EU-Emissionshandelssystem eingesetzt werden dürfen. Da NP vom Gesetzgeber noch nicht offiziell anerkannt werden, wird der Zusammenhang hypothetisch hergestellt und die grundsätzliche Eignung von Ökosiedlungen überprüft. Anhand des Beispiels des nachhaltigen Stadtteils Hannover-Kronsberg zeigt sich, dass der kommunale Klimaschutz wie beim CDM nur profitiert, wenn die Städte und Gemeinden in das EU-Emissionshandelssystem integriert werden und eigene Reduktionsziele eingehen. Dieses hängt davon ab, ob zukünftig das Emissionshandelssystem auf weitere Sektoren bzw. Akteure ausgeweitet wird.

Im dritten Handlungsansatz wird das Prinzip des Emissionshandels auf die kommunalen Einrichtungen übertragen, da diese am besten die notwendigen Vorraussetzungen erfüllen. Dieser Ansatz findet außerhalb des EU-Systems statt, da das gegenwärtige Recht keine Einbindung ermöglicht. Das Modell funktioniert so: Für ausgewählte Einrichtungen von mindestens zwanzig Kommunen wird eine Emissionsobergrenze festgelegt, die schrittweise um insgesamt 25% gesenkt wird. Verbrauchen die städtischen Einrichtungen mehr Energie und verursachen damit mehr Emissionen als erlaubt, müssen sie Emissionszertifikate von anderen Kommunen dazu kaufen. Durch den Handel werden analog zum EU-Emissionshandel Klimaschutz-Investitionen dort ausgelöst, wo sie am kostengünstigsten durchzuführen sind. Das Klimaschutzziel wird durch die definierte Obergrenze immer erreicht. Langfristig werden durch die ausgelösten Maßnahmen die Betriebskosten der Liegenschaften sinken und dadurch der kommunale Haushalt entlastet. Allerdings bedeutet die Durchführung eines solchen Projektes konkrete Verpflichtungen und bei Nichteinhaltung der Regeln auch Sanktionen für die Kommunen.

Für die kommunalen Entscheidungsträger können sich durch die Nutzung des EU-Emissionshandelssystems neue Perspektiven ergeben. Emissionsminderungen durch marktwirtschaftliche Instrumente können den kommunalen Klimaschutz nicht revolutionieren, aber im Rahmen einer kommunalen Klimaschutzstrategie zukünftig wichtige Beiträge leisten. Die wichtigste Vorraussetzung für eine Übertragung des Emissionshandels sind fundierte CO2-Bilanzen, vor allem im Bereich der kommunalen Einrichtungen. Es ist außerdem denkbar, dass staatliche Zuweisungen an das Vorhandensein von kommunalen Emissionsinventaren geknüpft werden.

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