EU-Beitritt der Türkei?

Diplomarbeit von Markus Aulbach

Problemstellung:

Der Beitrittswunsch der Türkei polarisierte und polarisiert die Diskussionen über die Erweiterung der Europäischen Union (EU) wie keine Kandidatur zuvor. Bereits der historische Annäherungsprozess (vgl. Kapitel 3.2) war durch ein kontinuierliches Für und Wider und Hin und Zurück gekennzeichnet. Mit der Entscheidung die Beitrittsverhandlungen zu eröffnen, hat sich die öffentliche Auseinandersetzung nochmals intensiviert und ist seitdem ein beinahe ständiger Begleiter bei allen Themen, die die Türkei betreffen.

Neben den ökonomischen Gesichtspunkten eines Beitritts sind noch eine Reihe weiterer Aspekte bei einer Integration zu berücksichtigen. Hierbei werden insbesondere die kulturellen und religiösen Fragen zum Teil kontrovers diskutiert. Gleichwohl werden derartige Fragen in der vorliegenden Arbeit nicht berücksichtigt.

Der Fokus liegt in erster Linie auf der Analyse und Beurteilung ökonomischer Aspekte, die im Zusammenhang mit einem Anschluss der Türkei an die Europäische Union von Bedeutung sind. Daneben werden, wenn auch nur ansatzweise, im Rahmen der Beitrittskriterien zur Union, politische und rechtliche Gegebenheiten beleuchtet.

Im Gegensatz zu kulturellen oder politischen Fragestellungen ist eine objektive Messung wirtschaftlicher Gegebenheiten und der gegebenenfalls noch vorhandenen Defizite vergleichsweise einfach. Ungleich schwieriger und mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, ist eine Prognose zu den Auswirkungen, die ein Beitritt der Türkei mit sich bringen würde. Zum einen kann eine Bewertung nur aufgrund der aktuellen Sachlage und erwarteter Entwicklungen erfolgen, zum anderen können bestehende Rahmenbedingungen künftig durch politische Entscheidungen verändert werden.

Nicht zuletzt deshalb, kann auch die Ökonomie bei der Frage, ob ein Beitritt der Türkei zur Europäischen Union richtig oder falsch ist, wirtschaftlich erfolgreich oder unerheblich sein wird, keine ultimative Antwort geben.

Mit der Beurteilung der gegenwärtigen Beitrittsreife, vor dem Hintergrund der historischen und möglichen künftigen Entwicklung der Türkei, und der Abschätzung möglicher Konsequenzen eines Beitritts unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen, versucht die vorliegende Arbeit den Leser für dieses Thema zu sensibilisieren.

Gang der Untersuchung:

Zu Beginn befasst sich die Arbeit mit der Europäischen Union und deren Erweiterungsmotiven und skizziert die Strategie zur Heranführung neuer Mitgliedstaaten. Daneben wird die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion als Ziel des Integrationsprozesses beleuchtet, um ausgehend von einem kurzen historischen Abriss, anschließend das Beitrittsverfahren und die Kriterien zur Teilnahme an der Währungsunion zu erläutern.

Im darauffolgenden Kapitel erfolgt eine einleitende Beurteilung der politischen Situation der Türkei, die aus verschiedenen Gesichtspunkten eine exponierte Stellung unter den Mitgliedern einnehmen würde. Diese Exponiertheit führte zu der anschließend aufgezeigten, vergleichsweise schwierigen Annäherung an die Europäische Union.

Mit dem Gliederungspunkt vier beginnt der erste zentrale Punkt der Arbeit, die Beurteilung der Beitrittsreife und Konvergenzlage der Türkei. Im ersten Schritt werden in diesem Kapitel einige Hintergründe zu den Beurteilungskriterien aufgezeigt, bevor anschließend die einzelnen Teilgebiete der Kopenhagener Beitrittskriterien abgegrenzt werden. Ein zweiter Schritt befasst sich mit der Beurteilung der Konvergenzkriterien inwiefern sie zur Bemessung der Beitrittsreife zur Währungsunion ausreichend sind, um anschließend die Bedeutung der realen Konvergenz herauszuarbeiten.

In Kapitel 4.3 werden dann die Erfahrungen mit Konvergenzentwicklungen am Beispiel der Erweiterungsrunde 2004 analysiert, wobei sowohl die Entwicklung vor dem Beitrittstermin als auch nach dem Beitritt betrachtet wird. Als Abschluss erfolgt dann eine Beurteilung der ökonomischen Kriterien bei der Beitrittszusage durch die EU.

Das Kapitel 4.4 befasst sich detailliert mit der aktuellen Beitrittsreife der Türkei. Dies beinhaltet auch die politischen und rechtlichen Kriterien. In erster Linie werden hier aber die wirtschaftlichen Kennziffern beurteilt. Sofern es aufgrund von Veränderungen notwendig war, wurde der erst wenige Tage vor Fertigstellung dieser Arbeit veröffentlichte Fortschrittsbericht 2007 mitberücksichtigt. Aus der Beurteilung der Kennziffern heraus wird abschließend ein Ausblick auf eine mögliche künftige Entwicklung der Türkei abgeleitet.

Der zweite Schwerpunkt der Arbeit befasst sich mit den möglichen ökonomischen Implikationen, die ein Beitritt der Türkei nach sich ziehen könnte.

Einleitend beginnt der Gliederungspunkt 5 mit verschiedenen theoretischen Grundlagen, die im Zusammenhang mit einem Beitritt relevant sind.

Diese Grundlagen umfassen zunächst die Beurteilung von Chancen und Risiken im Zuge einer Integration. Danach wird der Zusammenhang zwischen einer Integration und einhergehender Konvergenz analysiert. Als Abschluss des integrationstheoretischen Parts folgt die Beuteilung des europäischen Integrationsgebiets als optimaler Währungsraum.

Die Analyse ökonomischer Implikationen beginnt mit den Wirkungen des Beitritts auf die Europäische Union. Hier werden zunächst die Auswirkungen einer Währungsunion betrachtet, wohlwissend dass dies im Falle eines Beitritts erst nach einer Übergangszeit relevant sein wird. Anschließend werden die unmittelbaren Beitrittsimplikationen aufgezeigt. Finanziell sind diese zum großen Teil in den Bereichen der Struktur- und Regionalpolitik sowie in der Gemeinsamen Agrarpolitik zu erwarten. Aber auch die danach untersuchten Migrationseffekte können von erheblicher Bedeutung sein.

Abgeschlossen werden die Untersuchungen zu den Auswirkungen auf Europa mit einer Aufstellung der möglichen Handelseffekte.

Im Anschluss daran erfolgt die Betrachtung der Auswirkungen auf die Türkei. Auch hier werden zunächst ebenfalls währungspolitische Sachverhalte beurteilt. Dies sind zunächst potentielle Wechselkurssysteme und ihre Auswirkungen. Darauf aufbauend erfolgt eine kritische Betrachtung einer zu frühen Euroeinführung.

Bevor abschließend die makroökonomischen Auswirkungen auf die Türkei aufgezeigt werden, erfolgt die Verdeutlichung des Anpassungsbedarfs aus der Gemeinsamen Agrarpolitik, die für die Türkei insofern erheblich ist, als dass der Agrarsektor eine enorme Bedeutung für dieses Land darstellt.

Die Arbeit endet mit der Herausarbeitung der Chancen und Risiken eines Beitritts der Türkei zur Europäischen Union und führt in eine Abschlussbetrachtung über.

Inhaltsverzeichnis:

	Abkürzungsverzeichnis	II
	Abbildungsverzeichnis	III
	Tabellenverzeichnis	IV
1.	Einleitung	1
1.1	Problemstellung und Abgrenzung der Thematik	1
1.2	Gang der Untersuchung	2
2.	Die Europäische Union - Beitrittspartner und Integrationsraum	4
2.1	Erweiterungsmotive und Heranführungsstrategie der EU	4
2.2	Wirtschafts- und Währungsunion - Ziel des Integrationsprozesses	6
2.3	Konvergenzkriterien und Beitrittsverfahren	8
3.	Die Türkei als Beitrittskandidatin	11
3.1	Die politischen Situation im Kontext eines EU-Beitritts	11
3.2	Der Annäherungsprozess an die EU	13
4.	Beitrittsreife und Konvergenzlage der Türkei	16
4.1	Das EU-Konzept der Beitrittsreife	16
4.1.1	Theoretischer Hintergrund zum EU-Konzept der Beitrittsreife	16
4.1.2	Politische Kriterien	17
4.1.3	Rechtliche Kriterien	18
4.1.4	Ökonomische Kriterien	19
4.2	Konvergenzvoraussetzungen der Währungsunion	20
4.2.1	Diskussion der (nominalen) Konvergenzkriterien	20
4.2.2	Reale Konvergenz	23
4.3	Bisherige Erfahrungen mit Konvergenzprozessen von Beitrittsländern	24
4.3.1	EU-Erweiterung 2004	24
4.3.2	Konvergenzindikator der Deutschen Bank	24
4.3.3	Konvergenzentwicklung nach der Erweiterung und Ausblick	26
4.3.4	Konvergenzniveau im Jahr vor Beginn der Beitrittsverhandlungen	30
4.4	Die aktuelle Beitrittsreife der Türkei	32
4.4.1	Bewertung der politischen und rechtlichen Angleichung	32
4.4.1.1	Politische Kriterien	32
4.4.1.2	Rechtliche Normenangleichung	34
4.4.2	Bewertung der ökonomischen Kriterien	35
4.4.2.1	Makroökonomische Stabilität	35
4.4.2.2	Beschäftigung und Humankapital	37
4.4.2.3	Verkehrs- und Energie-Infrastruktur	38
4.4.2.4	Leistungsbilanz und Handelsverflechtungen	39
4.4.2.5	Entwicklung des Finanzsektors	41
4.4.2.6	Freies Spiel der Marktkräfte	42
4.4.2.7	Preisentwicklung	42
4.4.2.8	Entwicklung der öffentlichen Finanzen	44
4.4.2.9	Wechselkursentwicklung	45
4.4.2.10	Entwicklung des Zinsniveaus	47
4.4.3	Ausblick	48
5.	Ökonomische Aspekte eines möglichen EU-Beitritts	51
5.1	Theoretische Grundlagen zur Integration	51
5.1.1	Die Chancen und Risiken einer Integration	51
5.1.2	Integration und Konvergenz	53
5.1.3	Währungsintegration und optimale Währungsräume	54
5.2	Wirkungen eines Türkei-Beitritts auf die EU	55
5.2.1	Währungspolitik	55
5.2.2	Veränderung des Institutionengefüges	58
5.2.3	Struktur- und Regionalpolitik	59
5.2.4	Auswirkungen des türkischen Agrarsektors auf die GAP	62
5.2.5	Migrationspotential und Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt	65
5.2.6	Auswirkungen der Handelsintegration	69
5.3	Wirkungen auf die Türkei	70
5.3.1	Verpflichtung zur Währungsunion	70
5.3.1.1	Potentielle Wechselkurssysteme und ihre Auswirkungen	71
5.3.1.2	Auswirkungen bei zu frühem Beitritt zur Währungsunion	73
5.3.2	Anpassungsbedarf aus der GAP	74
5.3.3	Makroökonomische Auswirkungen	75
6.	Abschlussbewertung: Chancen und Risiken eines EU-Beitritts	77
	Anhang	80
	Literaturverzeichnis	83

Textprobe:

Kapitel 4.2, Das EU-Konzept der Beitrittsreife:

Die Gründung der Europäischen Union und die bisherigen Erweiterungsrunden sollen die politische Stabilität Europas und die wirtschaftlichen Bedingungen für die Mitgliedsstaaten verbessern. Dies gilt auch im besonderen Maße für künftige Erweiterungen, da die Integration der zur Diskussion stehenden Länder des Balkans, aber auch der Türkei aus, den verschiedensten Gründen hindernisreicher sein dürfte als die Aufnahme früherer Kandidaten.

Für die Europäische Union ist es deshalb von entscheidender Bedeutung, anhand von aussagekräftigen Kriterien, Beitrittsgesuche zu prüfen und anschließend darüber entscheiden zu können, ob der Beitrittskandidat die Grundlagen der Europäischen Union erfüllen kann. Diese Grundlagen wurden im Vertrag von Maastricht 1992 erarbeitet und sind auch für alle neuen Mitglieder relevant. Darin werden u.a. Regelungen zu einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, der Innen- und Rechtspolitik aber auch zur Wirtschafts- und Währungsunion getroffen. Hierbei sind unter ökonomischen Gesichtspunkten insbesondere die damals definierten Konvergenzkriterien für Neumitglieder interessant, da eine Opting-out-Klausel für diese nicht mehr möglich ist.

Gemäß dem Maastrichter Vertrag kann eine EU-Mitgliedschaft nur von europäischen Staaten beantragt werden, die sich die Grundsätze zur Freiheit und Demokratie, die Achtung der Menschenrechte und Rechtstaatlichkeit zueigen gemacht haben.

Als weitere Beitrittsbedingungen wurden 1993 in Kopenhagen, im Zuge der Beratungen über die Anforderungen an die beitrittswilligen Länder Osteuropas, die sogenannten Kopenhagener Kriterien fixiert. Es handelt sich hierbei um die unten näher erläuterten politischen und wirtschaftlichen Kriterien, sowie um den Acquis communautaire, d.h. die Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes.

Anhand dieser Kriterien soll die Durchführung eines transparenten und objektiven Bewertungsverfahren für jeden Beitrittskandidaten ermöglicht werden, das von den seit 1998 jährlich vorgelegten Fortschrittsberichten unterstützend ergänzt wird.

Gleichwohl bleibt festzuhalten, dass die Kriterien von Kopenhagen auch Interpretationsspielraum zulassen, sowohl unter politischen als auch unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten. Vor allem die Bewertung, ob die politischen Kriterien erfüllt sind, ist nicht selten eine Interpretationssache und von politischen Hintergründen abhängig.

Politische Kriterien:

Die Grundvoraussetzung für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen ist die Erfüllung der politischen Kriterien. In ihnen wird gefordert, dass „als Voraussetzung für die Mitgliedschaft der Beitrittskandidat eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht hat“.

Dadurch unterstreicht die Union, eine Gemeinschaft auf der Grundlage gemeinsamer demokratischer Werte zu sein.

Die Erfüllung dieses Kriteriums wird nicht nur durch ein bloßes Bekenntnis erreicht, sondern durch den praktischen Vollzug. Das impliziert eine verfassungsmäßige Verankerung dieser Grundsätze, die durch existierende unabhängige Gerichts- und Verfassungsorgane von den Bürgern auch eingeklagt werden können. Das Bekenntnis zur Demokratie und Rechtsstaatlichkeit erfordert das Abhalten freier und korrekter Wahlen, die einen politischen Machtwechsel ermöglichen und somit politischen Pluralismus garantieren und die Rolle der Opposition anerkennen. In den Bereich der Menschenrechte fallen die Möglichkeiten der freien Meinungsäußerung, die auch die Unabhängigkeit der Medien beinhaltet sowie die Vereins- und Koalitionsfreiheit.

Die Wahrung der Rechte von Minderheiten und deren Eingliederung in die Gesellschaft ist eine Voraussetzung für demokratische Stabilität. Bei nicht gelösten Minderheitsproblemen ist diese nicht nur innerstaatlich sondern auch zwischenstaatlich gefährdet. Es liegt daher im Interesse der Europäischen Union, dass die Eingliederung von Minderheiten vor Vollendung des Beitrittsprozesses erfolgt.

Aufgrund der unterschiedlichen Demokratieausprägungen oder des unterschiedlichen Minderheitenschutzes in den einzelnen Staaten Europas, sind gegenüber den jeweiligen Beitrittskandidaten Konkretisierungen der politischen Kriterien und eine detaillierte Beschreibung ihrer Erfüllungsbedingungen erforderlich. Diese Konkretisierung erfolgt während der Heranführungsphase im Rahmen sogenannter Beitrittspartnerschaften.

Rechtliche Kriterien Das sogenannte Acquis-Kriterium verlangt die Fähigkeit, die aus der Mitgliedschaft erwachsenden Pflichten übernehmen zu können. Das sind das gesamte EU-Recht sowie die Politik der Europäischen Union. Zu dem Besitzstand zählen neben den Zielen der Wirtschafts- auch die Ziele der Währungsunion.

Der gesamte Besitzstand der Union ist in einzelne Kapitel unterteilt, die im Zuge der Beitrittsverhandlungen behandelt und auf ihre Umsetzung hin untersucht werden. Hierbei ist es möglich, z. B. im Falle von Differenzen, einzelne Kapitel vorübergehend aus den Verhandlungen auszusetzen.

Die Öffnung und Schließung der einzelnen Kapitel kann nur durch einen einstimmigen Beschluss der EU-Außenminister durchgeführt werden. Dies birgt für die Türkei das Risiko, dass sie so Spielball der Interessen einzelner Mitgliedstaaten wird. Von diesem Machtmittel machten in der Vergangenheit sowohl die griechische Republik Zypern Gebrauch als auch Frankreich, das unter dem neu gewählten Staatpräsidenten Sarkozy einem Beitritt der Türkei sehr kritisch gegenübersteht.

Eine nur teilweise Erfüllung des Besitzstandes zum Beitrittszeitpunkt ist gleichwohl nicht möglich und auch Abweichungen werden nur in Ausnahmefällen und in sehr begrenztem Umfang akzeptiert. Insofern ist das Acquis-Kriterium eine nicht zu unterschätzende Hürde auf dem Weg zum Beitritt, die den Kandidaten beträchtliche Anstrengungen abverlangt. Nicht zuletzt auch deshalb, weil sich der Besitzstand, als gemeinsames Fundament aus Rechten und Pflichten, ständig weiterentwickelt. Er umfasst weiterhin, die von der Gemeinschaft geschlossenen Abkommen und die Abkommen der Mitgliedstaaten untereinander, sofern diese unter die Tätigkeit der Union fallen, aber auch die Grundsätze, den Inhalt und die Ziele der von der Gemeinschaft geschlossenen Verträge.

Ökonomische Kriterien:

Die ökonomische Beitrittsreife erfordert gemäß der Formulierung des Europäischen Rates „eine funktionierende Marktwirtschaft, sowie die Fähigkeit dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten“.

Diese allgemein gehaltene Formulierung wird durch ergänzende Ausführungen konkretisiert. Demnach wird eine funktionsfähige Marktwirtschaft durch die nachfolgenden Merkmale gekennzeichnet.

Das Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage stellt sich durch das freie Spiel der Marktkräfte ein. Es besteht eine Liberalisierung der Preise und des Außenhandels. Weiterhin darf es keine nennenswerten Schranken für den Marktzugang, also bei der Gründung von Unternehmen, und beim Ausscheiden aus dem Markt (Konkurs) geben.

Ferner ist makroökonomische Stabilität erforderlich. Dies impliziert eine angemessene Preisstabilität und trägfähige öffentliche Finanzen und Zahlungsbilanzen. Zudem ist der Finanzsektor hinreichend entwickelt, um die Spareinlagen produktiven Investitionen zuführen zu können.

Neben einem breiten Konsens über die wesentlichen Elemente der Wirtschaftspolitik, existiert ein Rechtssystem, in dem insbesondere Regelungen zu den Eigentumsrechten vorhanden sind. Die bestehenden Gesetze, aber auch geschlossene Verträge, müssen gerichtlich einklagbar sein.

Die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften im Binnenmarkt standzuhalten, setzt voraus, dass Volkswirtschaften ein gewisses Maß an Wettbewerbsfähigkeit erreicht haben. Folgende Bedingungen sind hierfür notwendig.

Die Wirtschaftsteilnehmer können ihre Entscheidungen in einem stabilen und berechenbaren makroökonomischen Umfeld treffen. Daneben bestehen bereits Handelsverflechtungen mit der Europäischen Union, wobei neben dem Volumen auch die Art des Warenverkehrs mit den Mitgliedsstaaten relevant ist.

Weiterhin muss ein ausreichendes Sach- und Humankapital vorhanden sein. Letzteres wird durch ein angemessen entwickeltes Bildungswesen gewährleistet. Daneben sind infrastrukturelle Grundbedingungen zu erfüllen. Dies betrifft u.a. die Energieversorgung, die Telekommunikation und den Transport.

Auch die staatliche Politik und Gesetzgebung, mittels der die Wettbewerbsfähigkeit der Handelsteilnehmer beeinflusst werden kann, sei es durch Subventionen oder wettbewerbspolitische Maßnahmen, ist zu berücksichtigen.