Slotvergabe auf hochbelasteten europäischen Flughäfen

Diplomarbeit von Andreas Seidler

Einleitung:

Der Luftverkehr ist von sehr großer ökonomischer Bedeutung und trägt maßgeblich zur Festigung und zum Ausbau der Stellung eines Landes in seinen internationalen Wirtschafts-verpflechtungen bei. Die fortschreitende politische und wirtschaftliche Integration Europas zu einem Binnenmarkt wird auch zukünftig die grenzüberschreitende Arbeitsteilung und die Austauschbeziehungen noch weiter intensivieren und somit folglich durch das verstärkte Mobilitätsbedürfnis eine mitsteigende Verkehrsnachfrage erzeugen. Sowohl national als auch international ist der Luftverkehr der Verkehrssektor mit der dynamischsten Entwicklung. Infolge der am 1. April 1997 formell vollendeten Liberalisierung des europäischen Linienluftverkehrs wird auch in Zukunft ein stetiges Wachstum des Verkehrsaufkommens prognostiziert. Die Luftverkehrsgesellschaften treffen jedoch im liberalisierten EU-Luftverkehrsmarkt auf ein weitgehend starres Kapazitätsangebot an Flughafeninfrastruktur, wobei überwiegend die Kapazitäten der Start- und Landebahnen (runways) an wichtigen europäischen Flughäfen den kritischen Engpaßfaktor darstellen.

Aufgrund dieser sich ausweitenden Diskrepanz zwischen dem expandierenden Luftverkehr einerseits und der nicht im benötigten Umfang vorhandenen idealen Flughafeninfrastruktur andererseits, die die dynamische Nachfrageentwicklung bewältigen könnte, kommt es insbesondere an den großen europäischen Flughäfen vermehrt zu starken Überlastungen, die zu gravierenden Verspätungen bei der Verkehrsabwicklung führen. Bereits heute können einige Flughäfen in Europa die jährlichen Zuwachsraten kaum noch bewerkstelligen, wobei primär zu bestimmten Spitzenverkehrszeiten an den Kapazitätsgrenzen operiert wird, so dass keine zusätzlichen Flugbewegungen mehr abgewickelt werden können.

Die Überlastungen an Flughäfen stellen keine vollkommen neuen Erscheinungen dar. Schon eine im Jahre 1990 von der IATA in Auftrag gegebene Studie kommt zu der Schlußfolgerung:

„Der fraglos kritischste und drängendste Engpaß in Europa ist die drohende Knappheit an Flughafenkapazität in der Bundesrepublik Deutschland“.

Diese Engpässe im europäischen Luftverkehr können nur beschränkt durch eine Ausweitung des Infrastrukturangebots der vorhandenen Flughäfen gelöst werden; vor allem der Bau neuer Start- und Landebahnen stößt, wegen der oftmals in Ballungsregionen gelegenen Großflug-häfen, aufgrund des mangelnden Ausdehnungsraums, auf Schwierigkeiten. Ferner gestaltet sich der Neubau und die Erweiterung von Flughafeninfrastruktur infolge politischer und massiver gesellschaftlicher Widerstände zunehmend schwieriger, die sich gegen solche Maßnahmen richten. Auch wegen der langwierigen Planfeststellungs-verfahren lassen sich die Großprojekte in vielen Fällen erst mit langem zeitlichen Vorlauf realisieren.

Entsprechend der geschilderten Lage der Verknappung von Flughafen- und auch Flug-sicherungskapazitäten wächst somit die Bedeutung der Koordination der An- und Abflugzeiten und damit die Zuteilung der knappen Start- und Landerechte – im Fachterminus „Slot“ genannt – auf den hochbelasteten Flughäfen.

Vor diesem Hintergrund wird in den letzten Jahren sowohl in der Praxis als auch in der Literatur verstärkt die Frage diskutiert, wie das Luftverkehrsangebot und damit der Zugang zu den hochfrequentierten Flughäfen der Welt und insbesondere Europas gesteuert werden soll, um eine effiziente Nutzung der gegebenen Infrastrukturkapazitäten zu gewährleisten. Die propagierten Lösungsvorschläge zur Verbesserung des derzeitigen Slotvergabeverfahrens sind mannigfaltig. Sie pendeln zwischen den Polen „administrativer Zuteilung“ bis „Koordination der Infrastrukturnachfrage über den Markt“.

Das zur Zeit angewandte administrativ-regulative Verfahren, das die knappen Infrastruktur-nutzungsrechte den Luftverkehrsunternehmen zuteilt, stammt in seinen Grundformen noch aus der Zeit der Regulierung der Luftverkehrsmärkte und stützt sich somit auf die vom Ansatz her andersartigen damaligen Rahmenbedingungen. Folglich führt die Anwendung dieser administrativen Slotallokation im liberalisierten Luftverkehrsbereich zu beträchtlichen Allokations- und Wettbewerbsverzerrungen und wird der Zielsetzung der Liberalisierung – Intensivierung des Wettbewerbs – nur ungenügend gerecht. Eine grundlegende Voraussetzung für einen funktionsfähigen Wettbewerb in einem liberalisierten Luftverkehrsmarkt ist dabei der diskriminierungsfreie Zugang zu den für den Flugbetrieb benötigten Infrastruktureinrichtungen. Den Start- und Landerechten an Flughäfen – den Slots – kommt hier als knappes Gut besonders in Europa eine Schlüsselfunktion zu. Die Slots sind definiert als das Recht zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Flughafen mit einem Flugzeug einen Start oder eine Landung durchzuführen. Die Slotkapazität ist durch die technischen Vorgaben eines Flughafens, in den meisten Fällen, wie oben genannt, durch die Zahl und Lage der runways beschränkt. An einer immer größeren Zahl von Flughäfen wird vor allem zu Verkehrsspitzenzeiten die Nachfrage nach Slots das starre Angebot übersteigen. Diese Knappheit an Lande- und Startkapazität gewinnt in den kommenden Jahren bei weiter steigendem Flugaufkommen noch mehr an Brisanz als ohnehin schon heute und kennzeichnet die aktuelle Problematik des Luftverkehrs.

Entscheidend für die Frage des Marktzugangs ist die Auswahl eines bestimmten Allokations-verfahrens der knappen Ressource Slot. Die gegenwärtige Slotvergabe erfolgt nach den privatwirtschaftlichen und international anerkannten IATA-Verfahrensregeln, die in Europa durch die im Jahre 1993 eingeführte Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Janu-ar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft als ausführliches gesetzliches Regelwerk die europarechtlichen Vorgaben der inhaltlichen Kriterien beinhaltet.

Diese EU-Verordnung übernimmt die IATA-Prioritätenregelungen, nach denen sich über-schneidende Anträge im Konfliktfall mittels vorgegebener Kriterien („Prioritäten“) in eine Reihenfolge gebracht und die Slots dann entsprechend dieser Prioritätenreihenfolge an die antragstellenden Luftverkehrsunternehmen zugeteilt werden. Von zentraler Bedeutung ist da-bei das Prinzip der „Historischen Priorität“, wodurch die sogenannten Großvaterrechte begründet werden. Danach haben im Vorjahr in der äquivalenten Flugplanperiode zugeteilte Slots entsprechend des „Historischen Vorrechts“ grundsätzlich Vorrang vor Slot-Anträgen für neu einzuführende Flüge. Die Folge ist, dass die vorwiegend nachgefragten, attraktiven Zeiten in gewissen Verkehrsspitzen (Tagesrandzeiten) bei den etablierten Luftverkehrsgesellschaften verbleiben. Dabei unterscheidet sich die heutige Lage an einigen hochfrequentierten Flughäfen mit Kapazitätsengpässen im Verhältnis zu den achtziger Jahren und zu Beginn des letzten Jahrzehnts. Seinerzeit waren nur zu bestimmten Zeiten keine Slots mehr erhältlich (relative Slotknappheit), heute sind bereits an einigen höchstbelasteten Flughäfen gar keine Slots mehr verfügbar. In der Bundesrepublik Deutschland sind von dieser absoluten Slotknappheit gegenwärtig der Flughafen Düsseldorf betroffen und der Rhein-Main-Flughafen in Frankfurt bedroht.

Langfristig vergebene Start- und Landerechte stellen faktisch eine Art „Quasi-Eigentum“ dar. Dies hat Folgen für den Marktzugang für Neubewerber und somit den Wettbewerb. Die Großvaterrechte werden damit als besonders problematisch eingestuft.

Darüber hinaus stellen die Großvaterrechte keine ökonomisch effiziente Allokation der Slots sicher, d.h. es erfolgt keine Vergabe der Slots nach der höchsten individuellen Wertschätzung, die über das operationalisierbare Kriterium der Zahlungsbereitschaft meßbar wäre. Somit kommt es bei der gegenwärtig praktizierten Allokationslenkung höchstens zufällig zu einem effizienten Ergebnis.

Seit geraumer Zeit werden ökonomische Reformen überdacht und die Verbesserungsvorschläge des gegenwärtigen Vergabeverfahrens für Slots sind vielfältig. Nach Ansicht vieler Wirtschaftswissenschaftler sollte das derzeit praktizierte administrative Slotvergabe-system mit seinen Prioritätenregelungen und speziell der „Historischen Priorität“ der Großvaterrechte durch Lösungsmöglichkeiten der Zuteilung über den Markt, d.h. durch Slotauktion, Slothandel oder knappheitsorientierter Benutzergebühren abgelöst werden. Diese marktorientierten Ansätze haben dabei den Vorteil, dass durch die Ermittlung von Slotpreisen ein Knappheitsanzeiger existiert, wodurch eine bessere, d.h. effizientere Infrastrukturnutzung erreicht werden soll. Diese Forderung wird vordringlich von den Erfahrungen mit der Einführung eines Slothandels im US-amerikanischen Binnenluftverkehrsmarkt unterstützt. Parallel dazu wird aber auch darauf verwiesen, dass sich die Marktstrukturen der Luftverkehrsmärkte in den USA und in Europa sichtbar voneinander abheben – deshalb erscheint eine direkte Umsetzung der US-amerikanischen Slotmarktordnung auf den europäischen Binnenmarkt als nicht sinnvoll.

Von den in der Luftverkehrsbranche tätigen Fluggesellschaften werden solche marktorien-tierten Verfahren vorwiegend als nicht umsetzbar kritisiert. Die meisten Airlines wenden sich strikt gegen jede Form des Slothandels und vertreten die Meinung, dass sich das bisherige System der Slotvergabe in Europa grundsätzlich bewährt hat und nicht durch einen „Kick Start“ abrupt und gegen den Wunsch der Mehrzahl der Betroffenen abgelöst werden sollte.

Gegen eine Versteigerung von Slots in Form von Auktionen wird eingebracht, dass ein solcher Mechanismus nicht funktionstüchtig sein könne, da die individuellen Bedingungen des Luftverkehrs eine sinnvolle Versteigerung der Start- und Landerechte nicht ermöglichen. Bei der Anwendung eines solchen Systems sei die Gefahr groß, dass bestehende effiziente Streckennetze getrennt würden, denn die Auktionsverfahren seien nicht in der Lage, das im Luftverkehr zentrale „Komplementaritätsproblem“ mit einzubeziehen. Als weiteres Risiko sehen die Luftverkehrsgesellschaften die Einschränkung der Planungssicherheit im Falle, daß Slots in regelmäßigen Abständen neu versteigert würden.

All dies hätte negative Auswirkungen für die zukünftige Entwicklung des Angebots im Luftverkehr. Aus diesen Gründen werden zugleich weniger gravierende Modifizierungen des derzeit prakizierten Slotvergabeverfahrens diskutiert, die das prinzipielle System mit einer Prioritätenregelung aufrechterhalten wollen und vornehmlich auf eine Reduzierung der Mängel des Slotvergabesystems abzielen.

Neben diesen ökonomischen Problemen der Slotvergabe rücken zusätzliche Aspekte mit umfangreichen Klärungsbedürfnissen in den Vordergrund und verdeutlichen die Vielschichtigkeit der Slotproblematik.

Dieser nicht den Anspruch auf Vollständigkeit erhebenden Auflistung könnten sicherlich noch einige weitere Punkte hinzugefügt werden, was aber den hier gegebenen Rahmen bei weitem sprengen würde. Alle diese Faktoren tragen mit dazu bei, dass die Frage einer adä-quaten Ausgestaltung eines Slotvergabeverfahren zu den zentralen Problemstellungen der gegenwärtigen europäischen Luftverkehrspolitik gehört. Slots stellen ein begehrtes Wirtschaftsgut dar, dessen Mangel und Allokation eine verstärkte wettbewerbs- und verkehrspolitische Bedeutung gewinnt.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist eine Darstellung, Analyse und Beurteilung des gegen-wärtig praktizierten Systems der Slotvergabe sowie der Möglichkeiten zur Verbesserung des Zuteilungsverfahrens für Start- und Landerechte an hochbelasteten Flughäfen unter Einbeziehung ökonomischer, rechtlicher, politischer und auch technischer Anforderungen.

Im Rahmen dieser Zielsetzung werden die bisherigen regulativen Instrumente zur Slotver-gabe vorgestellt und die alternativen Modifikations- und Reformmöglichkeiten des Ver-gabeverfahrens durch marktorientierte Instrumente wie Slotauktion, Slothandel und auch knappheitsorientierte Benutzergebühren untersucht.

Die thematische Eingrenzung dieser Arbeit erfolgt dabei auf die der Mangelverwaltung unterliegenden Slots der zeitweise oder stets vollständig koordinierten Flughäfen; ihre Auswirkungen auf die Luftverkehrsgesellschaften in ihrer Eigenschaft als Slot-Nutzer, d.h. als Nachfrager; das politisch westliche Europa als geographischen Betrachtungsraum mit einem Blick auf die Vereinigten Staaten von Amerika.

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