Die Regulierung des Netzzugangs bei Briefdiensten in Deutschland und Großbritannien

Diplomarbeit von Martin Pohl

Inhaltsangabe:

Einleitung:

‘Nicht, weil er so viel weiß, sondern weil er weiß, wieviel er wissen müßte, um erfolgreiche Eingriffe durchzuführen, und weil er weiß, daß er alle diese relevanten Umstände nie kennen kann, sollte sich der Nationalökonom zurückhalten, einzelne Eingriffe selbst dort zu empfehlen, wo die Theorie zeigt, daß sie manchmal wohltätig sein könnten.’ F.A. von Hayek Die dynamische Marktentwicklung im Telekommunikationssektor zeigt, dass mit Hilfe der sektorspezifischen (De-)Regulierung die Verwirklichung eines funktionsfähigen Wettbewerbs - mit dessen grundlegenden Funktionen (Allokations-, Innovations-, Verteilungs- und Freiheitsfunktion) - in Märkten, welche durch nicht-bestreitbare Monopolbereiche gekennzeichnet sind, möglich ist. Bereits Walter Eucken konstatierte vor mehr als fünfzig Jahren, dass staatliche Monopole die gleichen Probleme aufwerfen wie private. Ungeachtet dieser Feststellungen wurden der Deutschen Bundespost jahrzehntelang weitreichende Monopolrechte verliehen. Erst mit der vollständigen Öffnung des Briefmarktes im Jahr 2008 fand der Liberalisierungsprozess des deutschen Postwesens sein vorläufiges Ende. Die wettbewerbliche Öffnung der nationalen Postmärkte, d.h. die Abschaffung reservierter Monopolbereiche, beruht in erster Linie auf Vorgaben der EU. Abgesehen von dieser zentralen Bedingung, bleibt die Ausgestaltung des Regulierungsrahmens zu großen Teilen den Mitgliedsstaaten überlassen. Besonders kontrovers verläuft die Diskussion über die Regulierung des Netzzugangs und damit der Frage, ob und wenn zu welchen Bedingungen das etablierte Postunternehmen (Incumbent) seinen Konkurrenten Zugang (Access) zu seiner Infrastruktur gewähren muss. Neben der Markteintrittsstrategie mittels Access besteht die Möglichkeit eines Markteintritts durch den Aufbau eigener Zustellnetze (End-to-End). In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob zwischen Access- und End-to-End-Wettbewerb ein möglicher Trade-off besteht. Würde eine Ausweitung des Teilleistungszugangs bei Briefdiensten für mehr Wettbewerb und somit zu einer Steigerung der allokativen und dynamischen Effizienz führen oder besteht vor dem Hintergrund der Universaldienstpflicht die Gefahr, dass ein (ungerechtfertigter) Regulierungseingriff zu ineffizienten Markteintritten bzw. zu Wettbewerbsverzerrungen führt und damit zu volkswirtschaftlichen Effizienzverlusten? Mit anderen Worten: Begründen die positiven Effekte eines Netzzugangs dessen regulatorische Forcierung oder überwiegen die Risiken eines verpflichtenden Netzzugangs im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung des Briefmarktes?

Der expliziten Widmung dieser Fragestellung sind ein kurzer Überblick des Verlaufs der deutschen Post-Liberalisierung, des aktuellen Regulierungsrahmens sowie der Marktstruktur und -entwicklung des deutschen Briefmarktes vorangestellt.

Im Anschluss erfolgt eine theoretische Analyse der Netzzugangsregulierung. Kapitel 3.1 behandelt die Frage der generellen Notwendigkeit einer gesetzlichen Netzzugangsregulierung, während in Kapitel 3.2 den ökonomischen Wirkungen eines Access-Wettbewerbs nachgegangen wird. Nach einer Beschreibung der postalischen Wertschöpfungskette soll untersucht werden, ob im Briefmarkt monopolistische Bottlenecks, die eine Voraussetzung eines verpflichtenden Netzzugangs darstellen, überhaupt existieren. Unabhängig von diesem Ergebnis erfolgt im nächsten Schritt eine Beschreibung des Netzzugangsprinzips, der damit verbundenen Arbeitsteilung (Worksharing) und deren ökonomischen Wirkungen. Gegenstand des nächsten Punktes ist die Ermittlung effizienter Zugangspreise und die damit verbundenen Schwierigkeiten.

In Kapitel 4 erfolgt eine Darstellung der Netzzugangsregulierung in Deutschland und Großbritannien. Der bereits im Jahr 2006 vollständig geöffnete britische Briefmarkt wurde als Vergleichland gewählt, da die britische Regulierungsbehörde mit Hilfe des Netzzugangs eine gegenläufige Marktöffnungsstrategie verfolgt. Zunächst erfolgt eine Darstellung des deutschen Netzzugangsregimes. Beginnend werden die gesetzlichen Grundlagen und die möglichen Netzzugangsmöglichkeiten im deutschen Briefmarkt erläutert. Danach erfolgt eine Darstellung der aktuellen Zugangsentgelte, der Regulierung dieser Entgelte sowie der Entwicklung des Access-Wettbewerbs in Deutschland. Die Untersuchung der britischen Netzzugangsregulierung erfolgt in identischer Weise. Im Anschluss erfolgt eine vergleichende Darstellung der Netzzugangsregime und der Briefmarktentwicklung beider Länder.

In Kapitel 5 sollen die Chancen und Risiken der Netzzugangsregulierung in Bezug auf die Generierung von Innovationen und die Erfüllung von Nachfragerpräferenzen, die Aufrechterhaltung des Universaldienstes und einer zukünftigen Rückführung der sektorspezifischen Regulierung analysiert werden.

In der Schlussbetrachtung werden die wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit zusammengetragen und hieraus Handlungsempfehlungen für die weitere Regulierung des deutschen Briefmarktes abgeleitet.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.1, Der Netzzugang in Deutschland:

4.1.1. Netzzugangsmöglichkeiten für Wettbewerber:

Der Netzzugang in Deutschland wird durch die §§ 28-32 PostG geregelt. Dabei verpflichtet § 28 Abs. 1 PostG ein marktbeherrschendes Unternehmen, in diesem Fall die DP AG dazu, Teile der von ihr erbrachten Beförderungsleistungen (sog. Teilleistungen) gesondert anzubieten, sofern dies wirtschaftlich zumutbar ist. Auch Art. 11 der EU-Postdiensterichtlinie 97/67/EG verlangt, ‘daß den Nutzern und dem Anbieter bzw. den Anbietern von Universaldienstleistungen Zugang zum öffentlichen Postnetz unter transparenten und nichtdiskriminierenden Bedingungen gewährt wird.’ Das Postgesetz trifft keine detaillierten Aussagen über die Ausgestaltung des Netzzugangs und folglich auch nicht darüber, ob Wettbewerber das Recht haben, Sendungen von verschiedenen Absendern zu konsolidieren, um diese anschließend bei der DP AG einzuliefern und dafür Großkundenrabatte zu realisieren. In der Begründung der Bundesregierung zum Postgesetz heißt es jedoch, dass die Verpflichtung zum Angebot von Teilleistungen in sehr engen Grenzen auch gegenüber anderen Anbietern von Postdienstleistungen gilt, sofern das marktbeherrschende Unternehmen hierdurch nicht schlechter gestellt wird. ‘Durch die infolge eines offenen Netzzugangs realisierbaren Gewinne aus Arbeitsteilung können die Gesamtkosten des Postsektors gesenkt und damit letztlich ein niedrigeres Preisniveau in diesem Bereich erreicht werden.’ Neben dem Anspruch bestimmte Teile der Beförderungsleistung der DP AG zu übernehmen, besteht gem. § 29 PostG ein Anspruch auf Zugang zu Postfachanlagen der DP AG sowie zu Informationen über Adressänderungen, die der DP AG vorliegen.

Die DP AG verfügt über eine Infrastruktur mit rund 14.000 Filialen, 82 Briefzentren und 3.500 Zustellstützpunkten. Aufgrund diverser Beschlüsse der Bundesnetzagentur gewährt die DP AG seit dem Jahr 2000 sowohl Kunden als auch Wettbewerbern Teilleistungszugänge zu den Ausgangsbriefzentren (BZA) und Eingangsbriefzentren (BZE). Ein Netzzugang zu den Zustellstützpunkten (ZSP) besteht hingegen nicht. Der Antrag eines Konkurrenten der DP AG auch Zugang zu den ZSP zu erhalten, wurde von der Bundesnetzagentur abgewiesen und durch das Verwaltungsgericht Köln bestätigt. Zur Begründung nannte das Gericht, dass die ZSP keine geeigneten Knotenpunkte für eine Netzzugang darstellen und ein solcher Zugang der DP AG wirtschaftlich nicht zumutbar sei, da die ZSP nicht über ausreichende Personal- und Sachmittel verfügen. Kunden und Wettbewerber erhalten Rabatte für solche Leistungen, die ansonsten von der DP AG erbracht werden müssten. Konsolidierern, die Briefe mehrerer Absender bündeln und vorsortieren, um sie dann in einem Briefzentrum der DP AG einzuliefern, erhielten hierfür lange Zeit keine Rabatte. Am 20.10.2004 hat die Europäische Kommission entschieden, dass § 51 Abs. 1 S. 2 Nr. 5 PostG gegen Art. 86 Abs. 1 EG in Verbindung mit Art. 82 EG verstoße, da die Bestimmung gewerbsmäßige Postdienstleister, die Sendungen eines Absenders oder mehrerer Absender einsammeln daran hindert, mengenabhängige Rabatte für die Einlieferung zu erhalten. Der Auflage, diesen Verstoß zu beseitigen, ist die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgekommen. Erst durch einen Beschluss des Bundeskartellamts im Jahr 2005 wurde diese Praxis der DP AG mit sofortiger Wirkung untersagt. Nach Einschätzung des Bundeskartellamtes verstieß dieses Verhalten gegen § 20 Abs. 1 GWB und Art. 82 EG. Demnach darf die DP AG als marktbeherrschendes Unternehmen nicht die Sendungen von Postdienstleistern, die jeweils nur die Sendungen eines Großkunden einliefern, und Konsolidierern, die Sendungen verschiedener Kunden einliefern, ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln. Für eine Unterscheidung danach, ob Sendungen von einem oder von mehreren Absendern stammen, gibt es keine Rechfertigung, da sämtliche Sortier- und Transportvorgänge der Briefbeförderungskette empfängerorientiert erfolgen. Damit ergeben sich zwischen den Sendungen von Massenversendern und denen von Konsolidierern weder in postalischer noch in wirtschaftlicher Hinsicht relevante Unterschiede. Entgegen der Ansicht der DP AG betonte das Bundeskartellamt, dass eine Verpflichtung den Teilleistungszugang für Konsolidierer zu verweigern nicht bestünde, da die DP AG nach § 28 Abs. 3 PostG auch die Möglichkeit besitzt, den Netzzugang frei zu verhandeln. Sobald die DP AG folglich bestimmten Postdienstleistern Netzzugang gestattet, muss dieser Zugang diskriminierungsfrei gewährt werden. Zudem wurde die Verweigerung der DP AG gegenüber Konsolidierern als eine Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels gem. Art. 82 EG gewertet, da die DP AG in Großbritannien selber den Teilleistungszugang nutzt, den sie anderen Postdienstleistern in Deutschland jedoch verweigert.

Die DP AG gewährt Teilleistungsrabatte sowohl für Individualsendungen mit einer Zustellung von einem Werktag nach Einlieferung (E+1) als auch für adressierte Werbesendungen mit einem längeren Laufzeitziel (E+4). Die Individualsendungen umfassen die Produkte Postkarte (0,45 €), Standardbrief (0,55 €), Kompaktbrief (0,90 €), Großbrief (1,45 €) und Maxibrief (2,20 €). Adressierte Werbesendungen sind inhaltsgleiche Massensendungen, wobei die DP AG Rabatte für das Produkt Infopost gewährt. Individualsendungen können auf beiden Netzzugangsebenen eingeliefert werden, während Rabatte für Werbesendungen nur bei Einlieferung in ein BZE gewährt werden.

Damit Großkunden und Konsolidierer die entsprechenden Teilleistungsrabatte realisieren können, müssen sie bei Einlieferung der Sendungen in die Briefzentren bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Die Einlieferung von Briefsendungen für alle Postleitzahlengebiete in Deutschland erfolgt ins BZA. Um Preisnachlässe auf BZA-Ebene zu erhalten müssen die Sendungen nach Briefprodukt sowie nach den ersten beiden Ziffern der Postleitzahl vorsortiert und mit einer durchlaufenden Nummerierung versehen werden. Zudem müssen die Sendungen maschinenlesbar sein und maschinell freigemacht werden (Freistempelung oder DV-Freimachung). Rabatte werden erst ab einer Mindesteinlieferungsmenge von 5.000 Briefsendungen im Format Standard, Kompakt oder Postkarte bzw. 500 Briefsendungen im Format Groß oder Maxi gewährt. Für einen Teilleistungszugang auf BZE-Ebene gelten die gleichen Bedingungen wie beim BZA-Zugang. Zusätzlich müssen die Empfänger innerhalb der Leitregion des Briefzentrums sein. Beim BZE-Zugang gelten Mindesteinlieferungsmengen von 250 Sendungen im Format Standard, Kompakt, Postkarte oder Infopost bzw. 100 Briefsendungen im Format Groß oder Maxi. Die Einlieferungszeiten und -bedingungen wurden im Jahr 2008 erweitert, nachdem Wettbewerberbeschwerden zu einer Überprüfung durch die Bundesnetzagentur geführt hatten. So wurden neben längeren Öffnungszeiten der Großannahmestellen auch die sog. Einlieferungsslots für Teilleistungssendungen zeit- und mengenmäßig erweitert. Damit können Teilleistungssendungen nun auch außerhalb der regulären Öffnungszeiten eingeliefert werden.

Für Leistungen wie das Anbringen von Barcodes durch Versender oder Dritte bietet die DP AG keine Rabatte an. Auch die Möglichkeit eines Zugangs zu den Zustellstützpunkten besteht nicht, womit eine Vorsortierung auf Gangfolge ebenfalls nicht angeboten wird (nach Gangfolge sortierte Sendungen könnten ebenso gut im BZE eingeliefert werden).