Die Einrichtung einheitlicher Ansprechpartner nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie in Deutschland

Diplomarbeit von Christina Benig

Einleitung:

Es ist keine Vision mehr, sondern in naher Zukunft Pflicht, dass ein belgischer Dachdecker, der in Deutschland mit seinem Unternehmen tätig werden will, über die Grenze hinweg via Internet Kontakt zu einem einheitlichen Ansprechpartner in Deutschland aufnehmen kann. Dieser informiert und berät ihn und erledigt alle erforderlichen Verfahren und Formalitäten für die zukünftige Dachdecker-Tätigkeit in Deutschland.

Dies verspricht die EU-Dienstleistungsrichtlinie (DLR), welche Ende des Jahres 2006 nach einem langwierigen und kontroversen Rechtsetzungs-verfahren erlassen und veröffentlicht wurde.

Die Richtlinie stellt Gesetzgebung und Verwaltung in den Mitgliedstaaten vor die Aufgabe, grundlegende Änderungen im Wirtschaftsverwaltungs-recht, in der Verwaltungsorganisation und im Verfahrensrecht vorzunehmen. All diese Veränderungen müssen bis Ende des Jahres 2009 vollzogen werden, was die Mitgliedstaaten stark unter Druck setzt und zu einer besonderen Brisanz des Themas führt.

Mein besonderes Interesse in diesem Zusammenhang hat die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, so genannte „einheitliche Ansprechpartner“ (EA) für Dienstleister aus EU-Mitgliedstaaten einzurichten, geweckt. Aus diesem Grund wird der Schwerpunkt der Diplomarbeit auf diesen Umsetzungsbereich der Richtlinie gelegt.

Zunächst ohne öffentliche Beachtung im Hintergrund der EU-Dienstleistungsrichtlinie, wird man im Moment immer häufiger durch die Medienöffentlichkeit mit dem „ominösen“ einheitlichen Ansprechpartner konfrontiert. Doch was sich hinter dieser Institution konkret verbirgt, welche Herausforderungen mit deren Implementierung einhergehen und welche Konsequenzen für Verwaltungsrecht und Verwaltungsorganisation sich daraus ergeben, ist Vielen nicht bewusst. Mit diesen Fragestellungen wird sich deshalb die vorliegende Arbeit auseinandersetzen. Ziel ist dabei nicht, jede Einzelheit der DLR in Bezug auf den EA auszuleuchten und sämtliche damit verbundene rechtliche, organisatorische sowie technische Probleme aufzuzeigen. Dieser Versuch würde den Rahmen der Diplomarbeit sprengen. Vielmehr wird sich die nachfolgende Darstellung auf die wichtigsten den einheitlichen Ansprechpartner betreffenden Aspekte der Richtlinie sowie der Übertragung dieser Vorgaben in das deutsche Recht und die deutsche Verwaltungsstruktur beschränken. Rechtliche Gesichtspunkte stehen im Vordergrund, auf technische sowie organisatorische Aspekte wird nur am Rande eingegangen.

Zu Beginn der Arbeit erfolgt eine allgemeine Einführung in die EU-Dienstleistungsrichtlinie. Sodann werden die rechtlichen Vorgaben aus der Richtlinie im Bezug auf den EA herausgearbeitet. Dazu gehören Aufgaben und Funktionen sowie die Reichweite der Zuständigkeit dieser Kontaktstelle. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird auf die Einführung einheitlicher Ansprechpartner in Deutschland eingegangen, wobei neben dem rechtlichen Regelungsbedarf potentielle Verortungsoptionen der neuen Institution dargestellt werden. Diese Verortungsmodelle werden im Anschluss daran unter dem Hintergrund der Richtlinienziele und anhand einheitlicher Kriterien bewertet.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.1.1, Umsetzungskompetenz im föderalen System Deutschlands:

Der Umsetzungsauftrag des Art. 44 DLR richtet sich an die Mitgliedstaaten, also an die öffentliche Hand, wobei es Sache des nationalen Rechts ist, wer im jeweiligen Staatsaufbau die Umsetzungskompetenz wahrnehmen kann und muss. Im Falle der föderal organisierten Bundesrepublik Deutschland müssen bei der Richtlinienumsetzung die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern in Art. 70 ff. GG und die Verwaltungskompetenzen der Art. 30, 83 ff. GG beachtet werden. Danach haben die Länder die Organisationshoheit über die Verwaltung, soweit das Grundgesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt. Da die Aufgaben des EA der Staatsfunktion „Verwaltung“ zugehören, betrifft die Schaffung des EA die Hoheit der Länder zur Verwaltungsorganisation, weshalb im Ergebnis die Zuständigkeit für die Einrichtung und Ausgestaltung des EA grundsätzlich bei den 16 Bundesländern liegt. Da der Bund länderübergreifend keine Regelungen treffen kann, sind seine Einflussmöglichkeiten begrenzt. Seine Aufgaben beschränken sich auf die Gesamtkoordinierung der Umsetzung, die Hilfestellung in Grundfragen sowie auf die Unterstützung bei länderübergreifenden Themen.

Rechtsnatur der Aufgabe des EA:

Die Rechtsnatur der Beziehung zwischen EA und seinen Nutzern (DL-Erbringer und DL-Empfänger) ist durch die DLR nicht zwingend geregelt. Die Richtlinie überlässt es dem nationalen Recht, ob die Rechtsbeziehung als öffentlich- oder privatrechtlich einzuordnen ist.

Die Tätigkeit des EA im Rahmen der DLR zeichnet sich durch rein tatsächliche Handlungen (z.B. Informationsvermittlung für den DL-Erbringer), informelles Handeln (z.B. Erteilung von Auskünften) und schlicht-hoheitliches Handeln (z.B. Entgegennahme von Anträgen) aus. Die Aufgaben liegen also primär im Verwaltungsverfahrensrecht, wobei der EA keine Entscheidungskompetenz besitzt, er handelt also nicht hoheitlich im engeren Sinne. Trotzdem sind die Aufgaben des EA - auch wenn die Handlungsformen zu ihrer Erledigung nicht im gesamten Aufgabenspektrum typisch öffentlich-rechtlich sind (z.B. Information und Beratung) - insgesamt öffentlich-rechtlicher Natur.

Keine Entscheidungskompetenz für den EA:

Wie unter Gliederungspunkt 3.1.1. ausgeführt, liegt es im Wahlrecht der Mitgliedstaaten, ob sie dem EA nur eine koordinierende Rolle übertragen, so dass die endgültigen Entscheidungen bei den bestehenden zuständigen Behörden verbleiben oder ob auch Entscheidungsbefugnisse verliehen werden. In Deutschland wird man auf die erstgenannte Variante zurückgreifen, d.h. dem EA keine Regelungsbefugnisse oder Regelungswirkungen zuerkennen. Somit wird eine komplette Trennung zwischen der formellen Verfahrensleitung der Kontaktstelle und den materiellen Sachentscheidungsbefugnissen der zuständigen Behörde erreicht. Insoweit wird der einheitliche Ansprechpartner in jedem Bundesland in der Regel neben den jeweils zuständigen Behörden stehen, die Abwicklung über ihn enthält keine Elemente rechtlicher Regelung. Der EA wird nicht Träger eines eigenen Verwaltungsverfahrens, sondern wirkt in einer neuen „besonderen Verfahrensart“ mit.

Einbeziehung deutscher Dienstleister:

Personell kann die Dienstleistungsrichtlinie nur grenzüberschreitende Sachverhalte der Aufnahme und Ausübung von DL-Tätigkeiten regeln. Inländer müssen wegen der insoweit fehlenden Regelungskompetenz bei der Umsetzung in das nationale Recht nicht einbezogen werden. Nach Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz am 4./5.6.2007 in Eisenach soll jedoch in Deutschland der EA auch inländischen Dienstleistern zur Verfügung stehen, denn „eine Nicht-Einbeziehung inländischer Dienstleister hätte (…) die Konsequenz, dass zum Einen nur Dienstleister aus dem EU-Ausland das bürokratieentlastende und verfahrens-beschleunigende Service-Angebot des einheitlichen Ansprechpartners nutzen könnten und zum Anderen dem hohen Aufwand zur Realisierung der elektronischen Verfahrensabwicklung ein deutlich geringeres Nutzerpotential gegenüber stünde.“ Rechtlicher Regelungsbedarf:

Die Schaffung einheitlicher Ansprechpartner erfordert in Deutschland zunächst eine Entscheidung über deren Ansiedlung (staatliche oder kommunale Ebene, Kammern, Private oder Kooperationen). Die Bestimmung der Zuordnung und Konstruktion des EA ist aufgrund der schon erwähnten verfassungsrechtlichen und politischen Ausgangslage Angelegenheit der 16 Bundesländer, wobei i.d.R der jeweilige Ministerrat diese trifft. Dem EA-Träger sind durch Landesgesetz die vielfältigen Aufgaben des EA zuzuweisen. Außerdem werden wohl in diesem Rechtsakt (oder durch weitere) zusätzliche erforderliche Rahmenregelungen, wie optionale Funktionen, Struktur, Anzahl, Zuständigkeit, Zusammenarbeit, Gebühren, Datenschutz, Aufsicht, festgelegt.

Neben der Bestimmung der Ansiedlungsebene der Kontaktstelle verlangt die Einrichtung des EA auch die Einführung allgemeiner Regeln über den Verfahrensablauf unter dieser neuen Institution. Ein gesetzlich geregeltes Verfahren, das einen Anspruch auf Verfahrensabwicklung über eine einheitliche Anlaufstelle und Informationen zu einschlägigen Vorschriften, Verfahren und dafür zuständigen Behörden gewährt, gibt es bisher nicht. Die Institution EA bricht mit dem hergebrachten Bild der Verwaltung bestehend aus vereinzelten Anlaufstellen. Die verfahrenskoordinierende bzw. verfahrensleitende Funktion des EA muss Eingang in das deutsche Verwaltungsrecht finden, was durch Rechtsänderungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder geschieht.

Da, wie bereits erwähnt, die Regelungen zum EA weitgehend der Länderhoheit unterfallen, sind in erster Linie die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder zu ändern. Um einen Eingriff in die Vollzugskompetenz der Länder zu vermeiden, dürfen Bestimmungen des Bundesrechts hingegen lediglich darauf abzielen, Verfahren der Bundesbehörden für eine Abwicklung über landesrechtlich eingerichtete einheitliche Ansprechpartner zu öffnen und eine effektive Mitwirkung der zuständigen Stellen des Bundes zu gewährleisten.

Dieser Einschränkung seiner Regelungskompetenz ist der Bund nachgekommen. Am 11. Dezember 2008 hat der Bundestag das „Vierte Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften“ erlassen. Der EA wurde im Bundesverwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) im Abschnitt 1a des Teils V (§§ 71a ff.) durch das „besondere Verfahren über eine einheitliche Stelle“ verankert. Die Änderung des VwVfG wurde mit den Ländern abgestimmt und stellt für die Regelungen in den Verfahrensgesetzen der Länder eine modellhafte Plattform dar. In der Regel werden die Vorschriften wortgleich durch Übernahme oder Verweisung in die Landesgesetze aufgenommen.

Zur Erfassung einer Vielzahl von Verfahren ist es zweckmäßig, den EA im VwVfG bzw. den LVwVfGen zu regeln, denn diese enthalten als fachgebietsübergreifende Querschnittsgesetze das „vor die Klammer“ gezogene allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht. Dadurch wird das Fachrecht entlastet und eine Rechtszersplitterung durch umfangreiche Regelungen in einer Vielzahl von Fachgesetzen vermieden. Als Standort der Regelung bietet sich Abschnitt 1a des Teils V (§§ 71a ff. VwVfG bzw. LVwVfGe) an, der bereits Beschleunigungsregelungen für Genehmigungs-verfahren betreffend Vorhaben im Rahmen einer wirtschaftlichen Unternehmung enthält, was zumindest eine teilweise mit der Tätigkeit des EA vergleichbare Verfahrenssituation ist. Man hat sich dazu entschieden, das „Verfahren über eine einheitliche Stelle“ nicht getrennt von den §§ 71a ff. VwVfG zu regeln, sondern die §§ 71a ff. VwVfG neu zu fassen. An die Stelle der Vorschriften über die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren ist somit ein neues, weiter reichendes Verfahrensmodell, das Verfahren unter dem EA, getreten.

Das neue Verfahrensmodell gilt, soweit dies durch Rechtsvorschrift angeordnet ist, - ähnlich wie beim Planfeststellungsverfahren. Mit der gewählten Regelungstechnik werden dessen verfahrensrechtliche Regelungen für verbindlich erklärt, die Inanspruchnahme der einheitlichen Stelle selbst bleibt dagegen optional. Um die Anwendbarkeit dieses Verfahrenstyps anzuordnen, sind zusätzlich auch Änderungen der jeweiligen Fachgesetze erforderlich.

Weitere Rechtsanpassungen betreffen ferner das Verwaltungszustellungs-, das Gebühren- und das Datenschutzrecht.