Public Private Partnerships zwischen europäischen Unternehmen und Organisationen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit

Diplomarbeit von Géraldine Quelle

Einleitung:

‚Wir stehen, was die weltweite Entwicklung angeht, immer noch vor großen Herausforderungen und brauchen viele Akteure, damit wir die Globalisierung nachhaltig gestalten können. Richtigerweise werden heute nicht mehr allein staatliche Lösungen als erfolgversprechend angesehen, die Potenziale der Wirtschaft können hier einen wichtigen Beitrag leisten. Es ergeben sich faszinierende Kooperationsmöglichkeiten zum Vorteil aller beteiligten Akteure.’ Die Situation nach fünf Jahrzehnten Entwicklungshilfe ist ernüchternd: Weltweit leben noch immer mehr als eine Milliarde Menschen von weniger als einem US-Dollar am Tag, fast elf Millionen Kinder sterben jedes Jahr vor Vollendung des 5. Lebensjahres an Hunger, Krankheit oder Gewalt und täglich werden 20 000 Hektar Wald vernichtet. Diesen Herausforderungen entgegenzutreten war lange Zeit ausschließlich Aufgabe von Regierungen und Nichtregierungsorganisationen.

Durch die Globalisierung der Märkte reichen die Aktivitäten von internationalen Unternehmen schon lange bis in die Entwicklungsländer. Somit ist es verstärkt zu Interessensüberschneidungen zwischen der Entwicklungspolitik, den Partnerländern und der Privatwirtschaft gekommen. Um nur einige Beispiele zu nennen: Stabile Rahmenbedingungen in den Entwicklungsländern, eine funktionierende Infrastruktur und ein angemessenes Ausbildungsniveau entsprechen den Interessen aller genannten Akteure.

Aufgabe der Entwicklungspolitik ist es nun, diese Interessen zu bündeln und die Privatwirtschaft in geeigneter Weise an der Entwicklung der Länder zu beteiligen. So ist in den 1990er Jahren eine Bewegung entstanden, welche die Privatwirtschaft zunehmend in die Entwicklungszusammenarbeit (EZ) einbindet. Die deutsche EZ katapultierte sich dann mit der Einführung des Public-Private-Partnership (PPP)-Programms 1999 in eine Vorreiterrolle. Bei diesem Programm werden die finanziellen Möglichkeiten, genauso wie Know-How, Effizienz und Innovation der Privatwirtschaft gezielt in der EZ eingesetzt. Neu ist dabei, dass Projekte gemeinsam von staatlicher Entwicklungshilfeorganisation und Privatunternehmen geplant, durchgeführt und finanziert werden. Dabei soll das Unternehmen seiner Verantwortung im Entwicklungsland gerecht werden, aber auch einen betriebswirtschaftlichen Nutzen aus dem Projekt ziehen. Gleichzeitig wird die staatliche EZ entlastet und bestimmte Aufgaben werden effizienter durchgeführt.

Mittlerweile finden solche Projekte in beinahe allen Bereichen der EZ statt. Kooperationspartner sind transnationale Konzerne genauso wie kleine und mittlere Unternehmen. Dabei unterstützt z.B. BMW in Südafrika die HIV/AIDs-Prävention um den Krankheitsausfall seiner Angestellten zu verringern. Auf der anderen Seite bringt ein kleinbetrieblicher Lebensmittelimporteur einer Imkerkooperative in Mexiko ökologische Methoden zur Honigproduktion bei.

Die Arbeit verfolgt zwei Ziele: Das erste Ziel ist eine objektive und detaillierte Darstellung des PPP-Programms des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Dabei soll der Leser die Hintergründe verstehen, die auf Seiten der EZ und der Privatwirtschaft zu immer engeren Kooperationsformen geführt haben. Außerdem soll er einen Überblick über das Programm seit dessen Einführung erhalten. Dazu werden Abläufe und Modalitäten geschildert, die quantitativen Ausmaße werden durch statistisches Material belegt und das Programm wird kritisch beurteilt.

Das zweite Ziel ist eine Analyse der privatwirtschaftlichen Perspektive. Dazu erfolgt die Beschreibung und Auswertung einer empirischen Untersuchung, die im Auftrag der Unternehmensberatung Win=Win von der Autorin durchgeführt wurde. Dabei geht es dem Unternehmen nicht um eine kritische Beurteilung des PPP-Konzepts. Es geht darum, allgemein gültige Aussagen zu den unternehmensinternen Abläufen und Motiven, die den Auslöser für ein PPP-Projekt bilden, zu generieren und die von den Unternehmen erwarteten betriebswirtschaftlichen Ziele und Auswirkungen der Projekte darzustellen.

Gang der Untersuchung:

Zunächst folgt in Kapitel 2 eine allgemeine Einordnung des Begriffes Public Private Partnership ohne direkten Bezug zur Entwicklungshilfe. Dazu werden dem Begriff aus Mangel einer allgemein gültigen Definition spezifische Merkmale zugeordnet und es erfolgt eine Begriffsabgrenzung. Des Weiteren wird kurz auf die Entstehungsgeschichte von PPPs und die möglichen Anwendungsgebiete eingegangen.

Kapitel 3 erklärt den Entstehungshintergrund des PPP-Programms der deutschen Entwicklungspolitik. Dazu wird zunächst unter 3.1 die entwicklungspolitische Perspektive beleuchtet. Es wird erläutert, wie die Strategien der EZ zunehmend von der Privatwirtschaft beeinflusst wurden. Zusätzlich werden Ziele und Aufbau der deutschen EZ kurz dargestellt, um das PPP-Programm in den Kontext der deutschen EZ einordnen zu können. Unter 3.2 werden die Hintergründe geschildert, die zur Bedeutungszunahme von sozial und ökologisch verantwortlichem Engagement von Unternehmen und somit zu Interessensüberschneidungen mit der Entwicklungspolitik geführt haben. Des Weiteren wird dargelegt, wie die Unternehmen den gewachsenen Ansprüchen gerecht werden können und in wie fern sich dies betriebswirtschaftlich lohnt.

In Kapitel 4 erfolgt eine detaillierte Darstellung des PPP-Programms. Dazu wird zunächst die Einführung des Programms beschrieben. Darauf folgt die Erläuterung der Programmbestandteile und der Durchführungsmodalitäten. Kritische Meinungen und Vorschläge zur Weiterentwicklung des Programms von Seiten der Gesellschaft, der EZ und der Privatwirtschaft sowie eine statistische Darstellung runden die Illustration des PPP-Programms ab. Ein Exkurs bietet den Vergleich mit ähnlichen Ansätzen in der US-amerikanischen EZ.

Das fünfte Kapitel beinhaltet die Darstellung der empirischen Untersuchung, die für das Unternehmen Win=Win durchgeführt wurde. Zunächst werden die Ziele der Untersuchung und die Vorgehensweise dargelegt. In einem weiteren Schritt folgt die Darstellung der Ergebnisse.

Um einen Einblick in die Praxis zu geben, erfolgt in Kapitel 6 die Darstellung zweier Fallstudien, bei denen das PPP-Konzept erfolgreich angewendet wurde. Dabei wird sowohl auf die entwicklungspolitische als auch auf die betriebswirtschaftliche Perspektive eingegangen.

Kapitel 7 schließt mit einer Würdigung des Gegenstandes und einem Ausblick ab.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.2, Bestandteile des PPP-Programms: Das BMZ definiert folgende Aufteilung des PPP-Programms: PPP-Fazilität: 1999 wurde vom BMZ mit der PPP-Fazilität ein spezieller Fonds eingerichtet, der ausschließlich für Partnerschaftsprojekte zwischen der Privatwirtschaft und DOs der deutschen EZ zur Verfügung steht. Die PPP-Fazilität unterstützt Projekte, die zum einen auf Initiative der Privatwirtschaft vorgeschlagen werden und zum anderen wegen ihrer kurzfristigen Dauer, des geringen Umfangs oder ihres überregionalen Charakters innerhalb der sonstigen Planung der TZ und FZ keine Berücksichtigung finden. Somit geht es besonders um Projekte, die sich nicht als Teil eines Länderprogramms integrieren lassen. Über Projekte der PPP-Fazilität werden üblicherweise auch keine Vereinbarungen mit den Regierungen der Partnerländer getroffen.

Vorhaben, die aus diesem Fonds finanziert werden, unterliegen einigen Begrenzungen: Die PPP-Fazilität richtet sich ausschließlich an deutsche und westeuropäische Unternehmen, das heißt an Unternehmen, die sich zu mehr als 25% im Eigentum westeuropäischer Staatsbürger befinden oder diese maßgeblichen Einfluss auf die Geschäftsführung des Unternehmens haben. Innerhalb der PPP-Fazilität können nur bis zu 50% der Projektkosten von staatlicher Seite übernommen werden und dies bis zu einem Limit von 200000 Euro pro Projektvorhaben. Die Laufzeit der Zusammenarbeit ist auf 3 Jahre begrenzt. Es wird aber erwartet, dass das Projekt von privater Seite nach Rückzug der entwicklungspolitischen Organisation langfristig betriebswirtschaftlich rentabel weitergeführt wird.

Die PPP-Fazilität soll dafür sorgen, dass Projekte schnell, unbürokratisch und auf die Bedürfnisse der einzelnen Unternehmen abgestimmt durchgeführt werden können. Unternehmen können Projektvorschläge an die verschiedenen DOs richten, die dann über die Durchführung entscheiden. Die Mittel des PPP-Fonds sollen auch KMU dazu animieren, sich an der Entwicklungszusammenarbeit zu beteiligen. Innerhalb der PPP-Fazilität werden auch Projekte unterstützt, deren Wirkung punktuell auf einen kleinen Bereich beschränkt ist. Oft werden solche kleineren Projekte dazu genutzt, Ideen für größer angelegte Projekte mit Zukunftspotenzial zu generieren und neue Möglichkeiten des privatwirtschaftlichen Engagements zu entdecken, welche dann in die bilaterale EZ integriert werden können.

PPP als Teil bilateral-staatlicher Vereinbarungen: Bereits bei der Planung von bilateralen Entwicklungsprogrammen und -projekten wird von den DOs geprüft, inwiefern sich die Privatwirtschaft mit einbeziehen lässt und an welcher Stelle Kooperationen zwischen DOs und Unternehmen die herkömmliche Entwicklungshilfe ergänzen können. Bei den Verhandlungen mit der Regierung des Partnerlandes wird die Möglichkeit PPPs im Programm zu integrieren besprochen. Es werden so genannte Fenster in Bereichen, die sich für eine private Beteiligung eignen, für mögliche PPP-Projekte offen gelassen. Außerdem wird bei den Verhandlungen gezielt auf mangelnde Rahmenbedingungen, die Hindernisse für FDI darstellen, aufmerksam gemacht. Für PPP-Projekte können Teile des FZ- und TZ-Budgets der DOs verwendet werden, ein Mittellimit ist nicht gegeben. Bei PPP-Vorhaben innerhalb der TZ und FZ wird der private Partner häufig gezielt von der DO angesprochen oder ein Projekt wird öffentlich ausgeschrieben. Dabei richtet sich der Fokus meist auf große Unternehmen, oft auch multinationale Konzerne, die bereits im Partnerland tätig sind. Im Gegensatz zur PPP-Fazilität gibt es keine Einschränkung bezüglich des Herkunftslandes des Unternehmens oder des Mittelvolumens. Innerhalb der bilateralen FZ und TZ werden größere PPP-Projekte mit längerer Dauer und höherem Fördervolumen initiiert als es bei Projekten aus der Fazilität der Fall ist. Dabei kann es sich auch um überregionale Projekte handeln, in die mehr als ein Unternehmen involviert ist.

Süd-PPPs und PPP-Fazilität Afrika: das Süd-PPP-Programm des DED wurde 2003 eingeführt, um die lokale Privatwirtschaft in EL zu unterstützen. 2006 wurde vom BMZ ein weiterer Fonds für PPPs speziell für Unternehmen in den afrikanischen Ländern südlich der Sahara geschaffen. Dieser wird unter dem Namen PPP-Fazilität Afrika von der GTZ verwaltet. Diese PPP-Programme richten sich besonders an kleine und mittlere Unternehmen vor Ort, besonderer Fokus liegt dabei auf Zuliefererbetrieben der deutschen und europäischen Privatwirtschaft. Als Projektpartner kommen aber auch Niederlassungen großer internationaler Konzerne in den Förderländern in Frage. Häufig wird mit privatwirtschaftlichen Interessensvertretungen vor Ort zusammengearbeitet wie z.B. Kammern und Verbänden, welche bei der Beurteilung von Projektanträgen mitwirken. Der private Partner hat wie bei der PPP-Fazilität mindestens 50% der Projektkosten zu tragen. Neben der finanziellen und beratenden Unterstützung kann der Einsatz von Fachpersonal sowie Zuschüsse für den Einsatz von lokalen Experten gewährleistet werden. Die PPPs können zwischen einem und fünf Jahren dauern, wobei auch hier eine Weiterführung des Projektes durch das beteiligte Unternehmen nach Rückzug der DO dringend erwünscht ist.

PPP-Sonderfonds HIV/AIDS-Bekämpfung: Für das Jahr 2007 stellt das BMZ erstmalig einen gesonderten Fonds in Höhe von 2,5 Millionen Euro jährlich für PPP-Projekte zur HIV/AIDS-Bekämpfung zur Verfügung. Mit der Durchführung dieser Projekte sind die GTZ und die DEG beauftragt.

Das Kerngeschäft der DEG und der Einsatz von integrierten Experten durch CIM: Vom BMZ wird auch das Kerngeschäft der DEG, also die Förderung der Privatwirtschaft bei Investitionen in EL oft als Teil des PPP-Programms beschrieben. Hierbei berät die DEG Privatunternehmen bezüglich Investitionen in EL und bietet in Bereichen, in denen der lokale Markt keine Unterstützung bietet, verschiedene Finanzierungsmodelle in Form von Darlehen, Mezzanin-Finanzierungen, Beteiligungskapital und Garantien an. Auch die Bereitstellung von Fachkräften durch CIM für Privatunternehmen gegen die Beteiligung an den Lohnkosten wird vom BMZ als PPP dargestellt. Das Kerngeschäft der DEG sowie die bloße Teilung der Lohnkosten eines eingesetzten Experten entsprechen weder der allgemeinen Begriffseingrenzung von PPP (siehe 2.1 und 2.2) noch der Definition von Entwicklungspartnerschaften laut BMZ (siehe 4.1). Die Einordnung dieser Bereiche als PPP ist umstritten und wird deshalb in der weiteren Arbeit nicht als PPP betrachtet. Unter die PPP-Aktivitäten der DEG fallen ausschließlich ihre Tätigkeiten im Rahmen der PPP-Fazilität und des Sonderfonds zur HIV/AIDS-Bekämpfung.

Im Folgenden konzentriert sich die Darstellung des PPP-Programms des BMZ vor allem auf die Projekte, die unter die Kategorie PPP-Fazilität und PPP als Teil bilateral-staatlicher Vereinbarungen fallen. Auf Projekte der Kategorien Süd-PPP, PPP-Fazilität Afrika und Sonderfond HIV/AIDS wird im weiteren Verlauf der Arbeit nur kurz eingegangen. Zum einen sind die Programme noch sehr neu und bieten wenig Untersuchungsmaterialien, zum anderen ist das dafür aufgewendete Mittelvolumen vergleichsweise sehr gering. Wichtig für diese Arbeit ist besonders das PPP-Angebot, dass sich an Unternehmen aus Deutschland und Westeuropa richtet. Diese Unternehmen sind auch Bestandteil der empirischen Untersuchung in Kapitel 5 und der Fallstudien in Kapitel 6.