Das Dienstleistungsabkommen der Welthandelsorganisation und der globale Tourismus

Diplomarbeit von Thomas Saueracker

Einleitung:

Im Folgenden wird kurz in den Inhalt der Arbeit eingeführt, um dem Leser einen ersten Einblick in die Problematik zu geben. Außerdem werden der Gang der Untersuchung und das Ziel der Arbeit dargelegt.

Problemstellung:

Die Bedeutung von Dienstleistungen und der internationale Handel mit diesen, haben in den letzten zwei Jahrzehnten an immenser Bedeutung gewonnen. Nicht mehr nur große Dienstleistungsunternehmen agieren international, sondern auch Klein - und Mittelständische Unternehmen treten in den globalen Markt ein und erweitern ihre Wirkungskreise über die nationalen Grenzen. Die wirtschaftliche und soziale Bedeutung des tertiären Sektors nimmt ständig zu und die Entwicklung hin zur Dienstleitungsgesellschaft lässt bei vielen den Vergleich mit der industriellen Revolution des 19. Jahrhunderts aufkommen, heute auf den Tertiärsektor bezogen. Es entsteht bei vielen die Hoffnung, dass durch den strukturellen Wandel Möglichkeiten entstehen, die bestehenden sozialen und wirtschaftlichen Probleme zu lösen. Der grenzüberschreitende Dienstleistungsverkehr hat kontinuierlich zugenommen und erreichte im Jahr 2007 einen Wert von 3.257 Milliarden US – Dollar. Dies ist ein jährliches Wachstum von durchschnittlich 10% in den letzten zehn Jahren.

Aufgrund dieser immer deutlicher werdenden Bedeutung der Dienstleistungsbranche verlangte die USA 1982 Verhandlungen über die Liberalisierung der nicht im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT, General Agreement on Tarifs and Trade) beachteten Dienstleistungen. Durch starken Widerstand der Entwicklungsländer kam es in den ersten Jahren zu keinen bedeutenden Fortschritten und erst 1986 begann mit der Eröffnung der Uruguay – Runde die offiziellen Verhandlungen über das Allgemeine Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS, General Agreement on Trades in Services). Acht Jahre später auf der Ministerkonferenz in Marrakesch 1994 wurden die Verhandlungsergebnisse feierlich unterzeichnet, welche den operativen Vertragstext der WTO – Rechtsordnung ausmachen und am 1. Januar 1995 in Kraft traten. Durch die Entstehung der Welthandelsorganisation (WTO, World Trade Organization), als internationale Organisation verlor das GATT am 1. Januar 1996 seine völkerrechtliche Wirksamkeit und neben der Gründung der WTO zählt die Ausweitung des Geltungsbereiches des GATT auf Landwirtschaft, Dienstleistungen und intellektuelle Urheberrechte als die wichtigsten Ergebnisse der Uruguay – Runde.

Das GATS ist, als Teil der WTO, ab dem 1. Januar 1995 für den internationalen Dienstleistungsverkehr die entscheidende völkerrechtliche Rahmenregelung, indem es einen normativen Rahmen zur Liberalisierung des Dienstleistungssektors darstellt. Tritt ein Land der WTO bei, werden gleichzeitig die Regelungen des GATS für dieses bindend. Das GATS gibt jedoch kein allgemeines Liberalisierungsgebot vor, dass heißt kein WTO – Mitgliedsstaat ist zur Liberalisierung in einem bestimmten Umfang verpflichtet, vielmehr entscheidet jedes Mitglied eigenständig, ob es Liberalisierungsverpflichtungen für einen bestimmten Dienstleistungssektor eingeht oder nicht.

Leider ist diese Liberalisierungsfreiheit nicht immer die Realität, durch den Druck der Industrieländer, hauptsächlich der USA und der EU, werden den Entwicklungsländern Verpflichtungen aufgezwungen, um weiterhin Handelspartner zu bleiben. So trafen sich zum Beispiel im November 2002 fünfundzwanzig Minister aus ausgewählten Ländern zu einer mini WTO - Ministerkonferenz in Sidney, wo im Hinblick auf die Konferenz 2003 in Cancun bereits ein Konsens angestrebt werden sollte. Solche informellen Treffen, und weitere Vorkommnisse im Laufe der Zeit, sind demokratisch sehr fragwürdig, da weder Kriterien bekannt sind, nach welchen die teilnehmenden Länder eingeladen wurden, es kein Protokoll über die Diskussionen gibt und Entscheidungen eingeleitet wurden, die alle WTO – Mitglieder betrafen.

Durch dieses ungerechte und undemokratische Verhalten einiger wenigen Länder, hauptsächlich Industriestaaten, sowie durch fragwürdige Teilgebiete des WTO – und des GATS – Abkommens, sind in den letzten Jahren Bewegungen gegen die WTO und dessen Abkommen entstanden.

Das GATS unterteilt die gesamten Dienstleistungen in 12 Hauptkategorien. Eine davon ist der Tourismus, welcher weltweit einer der am meisten liberalisierten Dienstleistungssektoren ist. Im Rahmen des GATS haben sich ca. 85% der Mitgliedsstaaten zur Marktöffnung im Tourismus verpflichtet, mehr als in jedem anderem Sektor. In der weltweiten Diskussion stehen meist andere Dienstleistungsbereiche, wie zum Beispiel Bildung oder Wasserversorgung und selbst für die Entwicklungsländer ist der Tourismus kein strittiges Thema. Jedoch sind die Auswirkungen des globalen Tourismus sehr viel komplexer und schwieriger zu durchschauen als die meisten vermuten. Er hat viele Dimensionen und ist mit verschiedenen Bereichen wie Wasser, Transport, Kultur, Umwelt und Menschenrechten verflochten. Der Tourismus entwickelt sich oft allmählich und seine Auswirkungen lassen sich nicht sofort erkennen. Einerseits bringt der Tourismus Deviseneinnahmen und leistet einen wichtigen Beitrag zum Bruttoinlandsprodukt vieler Länder. Jedoch sind ihm auf der anderen Seite einige der schwerwiegendsten Auswirkungen der Globalisierung zuzuschreiben. Es werden Menschenrechte verletzt, die Umwelt geschädigt, die indigene Bevölkerung vertrieben und die wirtschaftliche Entwicklung verzerrt. Somit muss gerade im Tourismus ein stärkeres Bewusstsein für die wirtschaftlichen, ökologischen, gesellschaftlichen und kulturellen Auswirkungen geschaffen werden.

Zielsetzung und Gang der Untersuchung:

Ziel dieser Diplomarbeit ist es, einen Überblick über die Entstehung, die Struktur und die aktuelle Situation des GATS und der damit verbundenen WTO zu geben. Außerdem soll der globale Tourismus als ein Beispiel für eine der am weitesten liberalisierten Dienstleistungen aufgeführt werden, und die Wirkungen durch die fortschreitende Liberalisierung im Tourismus, beschleunigt durch das GATS, sollen gezeigt werden. Es soll gezeigt werden, dass in Bezug auf das GATS – Abkommen nicht nur positive Wirkungen entstehen, wie in der Öffentlichkeit oftmals dargestellt, sondern dass auch häufig negative Folgen, durch die immer stärker werdende Liberalisierung, hervorgerufen werden.

Um eine Systematische Darstellung zu erreichen, beschäftigt sich das 2. Kapitel zunächst mit der Klärung was Dienstleistungen sind, da diese die Grundlage des GATS bilden. Hierbei werden verschiedene Definitionsversuche dargestellt, welche sich im Laufe der Zeit stark verändert haben. Der Tourismus wird definiert und erläutert, was die Grundlage für das 5. Kapitel bildet. Außerdem wird der internationale Handel mit Dienstleistungen betrachtet und wie er sich im laufe der Jahre entwickelt hat, sowie welche Hemmnisse den Handel beeinflussen. Diese Handelshemmnisse können unter anderem als Hauptgründe für die Entstehung des GATS gesehen werden.

Das 3. Kapitel betrachtet die Entstehung der WTO als internationale Organisation, welche den internationalen Dienstleistungshandel überwachen und regeln soll. Um ein Verständnis der Arbeitsweise der WTO zu bekommen, werden die Organe der WTO aufgezählt und deren Aufgabenbereiche beschrieben. Die Funktionen der WTO, welche sich in materielle, institutionelle und dynamische unterteilen lassen, werden in einem Überblick dargestellt. Zum Schluss des 3. Kapitels sollen die Ziele aufgezählt und erläutert werden, welche die WTO mit ihrer Arbeit verfolgt.

Aufbauend auf Kapitel 2 und 3 wird im Kapitel 4, als Hauptteil dieser Diplomarbeit, das GATS – Abkommen der WTO vorgestellt. Hier wird zunächst ein allgemeiner Überblick über das Abkommen geschaffen. Die geschichtliche Entwicklung von der Uruguay – Runde bis hin zum Abschluss und des Inkrafttreten des GATS am 1. Januar 1995 wird ausführlich beschrieben. Der wichtigste Punkt des 4. Kapitels besteht in den Ministerkonferenzen und ihren Inhalten, da über diese ein Bezug zur Gegenwart hergestellt werden, die bisherigen Erfolge bzw. Misserfolge aufgezeigt und die zukünftige Richtung des Abkommens verdeutlicht werden können. Um die Pflichten und Rechte der WTO – Mitglieder zu veranschaulichen, wird der Aufbau und die Grundstruktur des GATS im zweiten Teil des 4. Kapitels näher erklärt. Hierzu gehören die allgemeinen Pflichten und Disziplinen sowie die spezifischen Verpflichtungen, welche das GATS vom GATT unterscheiden. Der letzte Teil des Kapitels gibt einen Überblick über das Streitbeilegungsverfahren und dessen Bedeutung für das GATS und die Mitgliedsstaaten der WTO.

Das 5. Kapitel beinhaltet einen Bezug des GATS auf eine Dienstleistungskategorie, welche seit Inkrafttreten des Abkommens einer der am stärksten liberalisiertesten Sektoren ist, der Tourismus. Hier wird zunächstdie Entwicklung des globalen Tourismus aus Nachfrager- und Angebotssicht betrachtet. Außerdem werden weiter Akteure und Richtlinien genannt, welche im internationalen Tourismus eine zu beachtende Rolle spielen. Des Weiteren wird versucht, die Auswirkungen einzelner Artikel des GATS auf den internationalen Tourismus darzustellen und es soll verdeutlicht werden, welche Folgen die dadurch geförderte Liberalisierung des Tourismus haben können.

Im 6. Kapitel erfolgt eine Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse dieser Diplomarbeit.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.3.3, Die Allgemeinen Pflichten und Disziplinen:

Die allgemeinen Pflichten und Disziplinen sind für alle WTO – Mitglieder gleichermaßen bindend, unabhängig davon, ob spezifische Verpflichtungen eingegangen wurden. Aus diesem Grund werden sie auch als horizontale Verpflichtungen bezeichnet. Jedoch erlangen die allgemeinen Pflichten häufig erst durch die spezifischen Verpflichtungen ihre besondere Gewichtung. Im Folgenden soll auf die Kernelemente der allgemeinen Pflichten und Disziplinen eingegangen werden. Diese sind das Gebot zur Meistbegünstigung (Art. II GATS), das Gebot zur Transparenz (Art. III GATS), die Vorschrift über die gegenseitige Anerkennung von Qualifikationen (Art. VII GATS) und die allgemeinen Ausnahmen (Art. XIV GATS).

Die Verpflichtung zur Meistbegünstigung:

Der Grundsatz der Meistbegünstigung wird durch Artikel II des GATS festgelegt. Hiernach werden alle WTO – Mitgliedsstaaten dazu verpflichtet, die Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer eines anderen Mitglieds nicht ungünstiger zu behandeln als die gleichen Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer eines anderen Landes. Die Meistbegünstigung bewirkt demzufolge, dass bilaterale Vereinbarungen zwischen zwei Staaten auf andere WTO – Mitglieder ausgeweitet werden müssen. Diesen Effekt nennt man Multilateralisierung, welcher dazu führt, dass für alle Handelspartner, welche in der WTO Mitglied sind, ein gleiches Niveau der Handelsbedingungen besteht. Es gilt demzufolge das Gleichbehandlungsgebot, was bedeutet, dass es nicht darauf ankommt, welche Handelsbedingungen ein Mitglied dem anderem gewährt. Vielmehr ist von Bedeutung wie andere Staaten behandelt werden, egal ob WTO – Mitglied oder nicht, da dies für jedes anderer WTO – Mitglied als Grundlage für die eigene Behandlungen gelten kann. Außerdem muss die Meistbegünstigung sofortig (ohne zeitlichen Verzug) und bedingungslos (ohne Anspruch auf Gegenleistung und Zusatzbedingungen) gewährt werden. Da die Möglichkeit besteht Meistbegünstigungsausnahmen anzumelden, ist die Wirkung der Verpflichtung zur Meistbegünstigung eher gering.

Die Verpflichtung zur Transparenz:

Durch den Artikel III des GATS wird den WTO – Mitgliedern eine Veröffentlichungs-, Informations- und Auskunftspflicht abverlangt und gleichzeitig ein Anzeigerecht verliehen. Hierbei soll die Verpflichtung zur Transparenz den WTO – Mitgliedsstaaten und ihren Dienstleistungserbringern die Möglichkeit geben, die Regulierung des Dienstleistungshandels durch andere WTO – Mitglieder zu überblicken, zu bewerten und darauf zu reagieren. Informationen werden dabei von nationalen Auskunftsstellen gegeben, zu deren Errichtung die einzelnen GATS – Mitglieder verpflichtet sind. Als eine weitere Informationsstelle soll der Rat für den Handel mit Dienstleistungen fungieren. Bei diesem müssen die Staaten Auskünfte über ihre eigene Rechtslage erteilen, können aber auch Maßnahmen anderer Staaten anzeigen, die den Handel mit Dienstleistungen beeinträchtigen. Wiederum durch Ausnahmeregelungen kommt der Transparenzverpflichtung lediglich eine Appellwirkung zu.

Anerkennung ausländischer Qualifikationen:

Artikel VII des GATS sieht vor, dass die von den Dienstleistungserbringern eines WTO – Mitgliedes, in einem (anderen) Land erworbene berufliche Qualifikationen, in einem (anderen) Land erteilte Genehmigungen und Beglaubigungen, in einem (anderen) Land erfüllte berufsbezogene Anforderungen, durch andere WTO – Mitglieder anerkannt werden müssen. Die Anerkennung kann durch einen Erlass einseitiger Maßnahmen erfolgen oder durch den Abschluss eines Abkommens oder einer Vereinbarung mit dem betreffenden Land. Wird diesbezüglich ein Abkommen zwischen zwei Staaten geschlossen, muss aufgrund der Verpflichtung zur Transparenz der Rat für den Handel mit Dienstleitungen informiert werden. Außerdem muss anderen Staaten die Möglichkeit gegeben werden, entweder über den Beitritt zu diesem bilateralen Abkommen zu verhandeln oder Verhandlungen über ein vergleichbares Abkommen mit dem betreffenden Land zu beginnen. Hierdurch wird die Pflicht zur Anerkennung ausländischer Qualifikationen nicht dem Grundsatz der Meistbegünstigung entzogen, da die einzelnen Staaten nur verpflichtet werden, Verhandlungen aufzunehmen, jedoch nicht jedem anderen WTO - Mitgliedsstaat uneingeschränkt und sofort die Anerkennung zu gewähren.

Die allgemeinen Ausnahmen:

Die allgemeinen Ausnahmen im Artikel XIV GATS beschreiben Maßnahmen, die von WTO – Mitgliedern in Anspruch genommen werden können, ohne dabei gegen die allgemeinen Pflichten des GATS zu verstoßen. Diese Ausnahmeregelungen beziehen sich ausschließlich auf die allgemeinen Pflichten und Disziplinen und lassen die spezifischen Verpflichtungen unberührt. Tatbestände für Ausnahmenfälle sind unter anderem die Aufrechterhaltung der öffentlichen Moral und der öffentlichen Ordnung sowie der Schutz des Lebens oder der Gesundheit von Menschen, Tieren und Pflanzen.