Deutschland ein Sanierungsfall?!

MA-Thesis / Master von André Robus

Einleitung:

‘In Zeiten von ‚Demokratie ohne Volk’ sowie ‚Wirtschaft ohne Vertrauen’ und beklagter Politikverdrossenheit sowie abnehmender Wahlbeteiligung geht es u. a. um die Frage, warum es uns Parlamentariern bisher nicht gelingt, einen Umschwung (= turn-around) zu initiieren. Vielleicht sind die Methoden der Veränderung (= des Change Managements) uns Politikern nicht oder zu wenig bekannt. Bekanntlich kann es immer nur am Wollen und/oder Können scheitern.(...) Zum einen ist das (...) ausfüllen hoffentlich für Viele ein ‚Aha-Effekt’; zum anderen hilft man dem Verfasser bei seiner wissenschaftlichen Arbeit und später mit den Ergebnissen evtl. uns allen bei der Lösung der schwierigen Frage: wie erlangen wir wieder mehr Zustimmung für die Mitarbeit in der Demokratie, und wie können wir alle die in vielen Lebensbereichen bereits erfolgreich angewandten Methoden des Veränderungs-Managements in die Parlamente und damit in die Politik einbringen? So völlig anders wird echter Erfolg in der Politik auch nicht organisiert. Den Satz: ‘In der Politik ist alles anders!’ kann ich noch nicht akzeptieren; vielleicht ist sie aufgrund dieser Fehleinschätzung derzeit so unbeliebt, abgelehnt und selbst ohnmächtig’.

Diese Einschätzung des Abgeordneten ist eine sehr offen kommunizierte Wahrnehmung der von ihm am Anfang geschilderten Phänomene. Eine im Frühjahr 2008 durchgeführte Untersuchung bestätigte seine subjektiven Empfindungen auf eine andere Weise. Demnach halten in Europa lediglich 14 Prozent der Befragten die Berufsgruppe der Politiker/innen für glaubwürdig, in Deutschland sind es gar nur 10 Prozent. Die Politik bildet damit das Schlusslicht unter allen 20 untersuchten Berufsgruppen. Woran liegt diese vermutliche Glaubwürdigkeitskrise der Politik in der Gesellschaft? Einen möglichen Erklärungsversuch umschrieb der Abgeordnete bereits sehr treffend. Es geht im Grunde darum, wie das Zusammenspiel von ‘Wollen’ und ‘Können’ der Politik zu wahrnehmbaren und nachhaltigen Erfolgen führt, die eine Wertschätzung beim überwiegenden Teil der Gesellschaft genießen und damit deren derzeitiges, aber auch zukünftiges Vertrauen fördern. Zwar wird Erfolg bekanntlich unterschiedlich definiert, aber bereits hier beginnt der Ansatz eines systematischen Veränderungsmanagements. Entsprechende Ansätze, die im betrieblichen Bereich zur Geltung kommen, zielen auf die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Berechenbarkeit unternehmerischen Handelns ab, um damit das Vertrauen bei Kapitalgebern, Mitarbeitern oder auch der Öffentlichkeit zu stärken. Alle diese aufgezählten Ansprüche sind durchaus auch an den Staat und das politische Handeln seiner Entscheidungsträger sowie Institutionen im Hinblick auf die Rückgewinnung von Vertrauen zu stellen.

Berufliche Erfahrungen im Rahmen der Tätigkeit am Rechnungshof eines Bundeslandes machten deutlich, dass im Beziehungsgefüge zwischen Politik und Verwaltung teils sehr unterschiedliche Ansichten zum ‘Wollen’ und ‘Können’ im Hinblick auf die Herbeiführung von wahrnehmbaren und nachhaltigen Veränderungserfolgen vorhanden sind. Im schlimmsten Falle ihrer Gegenläufigkeit führen sie zur Beibehaltung eines Ausgangszustands oder Stillstands bereits begonnener Veränderungsbestrebungen. Da die Finanzkontrolle ihre Prüfungstätigkeit auf die Exekutive, also Verwaltung, auszurichten hat, waren entsprechende Meinungsbilder durch eine ‘Eigensicht der Verwaltung’ verzerrt. Die Folge hiervon war, dass als Verantwortliche für die teils schleppenden Veränderungsanstrengungen bzw. -prozesse die Politik in Person der Abgeordneten und/oder der politischen Verwaltungsführung benannt wurden. Dies gab den Anlass, sich mit den Fragen zum ‘Wollen’ und ‘Können’ der politischen Entscheidungsträger im Hinblick auf den Einsatz eines systematischen Veränderungsmanagements im staatlichen Bereich näher zu beschäftigen.

Die Motivation zu dieser Arbeit bringt das folgende Zitat sehr gut zum Ausdruck: ‘Zu schlechter Letzt mahnen bislang weder die Rechnungshöfe noch die Eliten einen Wandlungsprozess an, der dem ‚gesunden Menschenverstand’ bei der Vorbereitung politischer Entscheidungen eine neue Chance gibt. Das politische System gilt – außer in einzelnen Sachfragen – als ‚nicht optimierbar’. So konzentriert sich der Rechnungshof auf Tätigkeiten, die eher denen eines Belegprüfers als eines Controllers entsprechen. Und die Eliten erregen sich lieber über die politische Irrationalität, anstatt ihr Wissen systematisch, differenziert, kreativ und mit der nötigen positiv-praktischen Umsetzungsenergie an die politischen Klassen weiterzugeben’.

Vor diesem Hintergrund soll mit dieser Arbeit ein Stück Wandlungs-Wissen gewonnen und evtl. über die eigene Arbeit am Rechnungshof oder abseits davon weitergegeben werden.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.3.1, Methodische Komponenten Ein wichtiger Teil des Veränderungsprozesses findet auf der methodischen Ebene statt. Sie ist daher für Veränderungsanstrengungen von zentraler Bedeutung. Auch die methodische Ebene kann zweigeteilt werden. Sie enthält eine sachlich-rationale Ebene (Sachebene) und eine emotional-irrationale Ebene (psychologische Ebene), die jeweils mehrere Phasen beinhalten, die eng aufeinander abgestimmt werden müssen. Für den Erfolg eines Veränderungsprozesses ist die Verknüpfung beider Ebenen von entscheidender Bedeutung: Die sachlichen und die psychologischen Maßnahmen sind zeitlich und inhaltlich möglichst genau aufeinander abzustimmen. Im Rahmen von struktureller Neugestaltung von Organisationen geht es dabei vor allem um den ‘Wandel in den Köpfen’. Also die mentale Veränderung durch die Umdeutung der subjektiven Einstellungen und Wahrnehmungen der Organisationsmitglieder. Die folgende Übersicht gibt diesen Zusammenhang schematisch wieder.

Da Wandel ein hoch komplizierter Prozess ist, gibt es unterschiedliche Sichtweisen auf die Abfolge von Phasen und Aktivitäten zur Veränderung. In der Literatur findet sich eine Vielzahl dieser Phasenmodelle, die aber alle im Wesentlichen auf den Gedanken von Lewin aufbauen. Die Phasengliederung nach Lewin ist in der Abbildung als psychologische Ebene gekennzeichnet. Die in der Abbildung dargestellte Sachebene kann als Bezugsrahmen für jede Art von Veränderungsvorhaben, gleich ob organisationaler oder anderweitiger Art, dienen. Im staatlichen Sektor ist dies insoweit von Bedeutung, da hierdurch die gemeinsame Betrachtung des ‘Was’ und des ‘Wie’ der staatlichen Leistungserstellung vorgenommen werden kann (z. B. Entwicklung eines Förderprogramms und dessen Abwicklung über die Verwaltung). Damit Veränderungsprozesse erfolgreich sind, erfordert dies in der Methodik sichere, tatkräftige und mutige Entscheidungsträger. Aufgeschlossenheit für Veränderungen und die Fähigkeit, mit Veränderungen umzugehen, müssen selbstverständlich sein.

In der Praxis nimmt ein Veränderungsprozess selten den phasenartigen, idealtypischen Verlauf. Oft ergeben sich überraschend neue Probleme. Aber auch in dieser Situation können die handelnden Personen unter Verwendung des o. a. Phasenmodells systematisch vorgehen. Zu jedem neuen Problem kann man eine Problemanalyse durchführen, auf dieser Grundlage die Ziele klären (eventuell müssen frühere Ziele grundlegend korrigiert werden), danach zielführende Lösungen entwickeln und nach einer Bewertung die besten auswählen, planerisch ausarbeiten, den Entscheidungsträgern präsentieren sowie anschließend umsetzen. Es sind allerdings nicht bei jedem Problem immer alle Schritte bis zur Evaluation zu durchlaufen, sondern man kann vertretbare Abkürzungen nehmen. Das Phasenmodell beschreibt gewissermaßen die Aufgabenlogik beim Lösen von Problemen. Die Umsetzung der Lösungen erfordert übrigens keineswegs immer systematisches Planen. Maßnahmen, die von allen Beteiligten begrüßt werden und keinen besonderen Aufwand erfordern, werden oft sofort spontan und ohne vorausgehende Planungshandlungen umgesetzt.

Phasen des Veränderungsprozesses nach Lewin:

Als Referenzmodell für sämtliche nachfolgende Phasenmodelle des Veränderungsmanagements gilt das Prozessmodell von Kurt Lewin mit seinen Phasen ‘Unfreezing’, ‘Moving’ und ‘Freezing’. Der Leitgedanke dieses Phasenmodells kann mit der Gestaltung eines Destabilisierungs- und Stabilisierungsprozesses, als notwendige Voraussetzung für den Wandel, umschrieben werden. ‘Lewin hat ein einfaches Drei-Phasen-Modell zur Beschreibung der organisationalen Veränderung vorgeschlagen. Die Ausgangssituation vor Veränderungen wird als eine Art Gleichgewichtszustand konkurrierender Stabilitäts- und Veränderungskräfte angesehen, der durch Strukturen und individuelle Gewohnheiten stabilisiert wird. Danach müssen in einer ersten Phase zunächst einmal diese stabilisierten organisationalen Strukturen und Prozesse, bildlich ausgedrückt, ‚aufgetaut’ werden (engl. unfreezing). Die eigentlichen Veränderungen folgen in einer zweiten Phase (engl. change oder movement). Nach erfolgreichen Veränderungen sollen sie in der dritten Phase wieder stabilisiert oder ‚eingefroren’ werden (engl. refreezing). [...] Ursprünglich wurden die Mitarbeiter in diesem Konzept nur als Gegenstand und nicht als Mitgestalter des Wandels gesehen. Die Phasen bezogen sich auch nur auf Veränderungen der Gewohnheiten von Individuen. Erst später wurde das Konzept auf den Wandel von Gruppen oder Organisationen übertragen. [...] Empirisch nachgewiesen wurde es nicht, aber es ist eingängig und erscheint auf den ersten Blick sehr plausibel. [...] Insofern dient Lewins Modell als Möglichkeit, Veränderungen auf einer Makroebene zu beschreiben. Auf der Mikroebene wird dieser Veränderungsprozess durch viele kurzzyklische Veränderungsprozesse auf Gruppen- und Personenebene bestimmt.’ Das Modell ist sowohl für die Orientierung und Anwendung im betrieblichen wie auch im staatlichen Bereich geeignet.

Für die wesentliche Frage im Veränderungsmanagement, wie mit Widerstandsphänomenen bzw. mit einer ausreichenden Teilnehmeraktivierung umgegangen werden soll, lieferte Lewin mit seinen Modellvorstellungen entscheidende Impulse. In diesem Zusammenhang spielt das Ausmaß des Problembewusstseins der Betroffenen eine entscheidende Rolle. Wer kein Problembewusstsein besitzt, hat keine Motivation, sich für Veränderungen zu engagieren. Die notwendige Veränderungsbereitschaft ist damit nicht vorhanden. An dieser Stelle setzt nun das Auftauen (unfreezing) an. Der Auftauphase kommt damit die entscheidende Rolle zu. Sie strebt an, dass sich im System eine Bereitschaft zur Veränderung herausbildet.

Zum einen geht es in diesem Kontext darum, gekonnt Irritationen zu schaffen, die ein System oder eine Person aus seinen inneren Gleichgewicht bringen. Das generelle Ziel dieser Phase besteht darin, die nach Veränderung strebenden Kräfte zu stärken und zu unterstützen und so ein Veränderungsbewusstsein zu induzieren. Solange die Betroffenen rundum zufrieden sind, ihre Situation für selbstverständlich oder für unveränderbar halten, fehlt grundsätzlich die Voraussetzung für eine Veränderung. Diese Ruhe gilt es zu destabilisieren, zum Beispiel mit Hilfe von Szenarien über die zukünftige Entwicklung. Zum anderen geht es darum, die Betroffenen dort abzuholen, wo sie sind. Erst wenn man spürt, dass die Betroffenen genügend beunruhigt sind, die Probleme wirklich zur Kenntnis zu nehmen, macht es Sinn, in die Phase der konkreten Planung und Bearbeitung eines Veränderungsvorhabens einzusteigen. Die tatsächliche Durchführung der vom alten Muster abweichenden Handlungen ist Inhalt der zweiten Phase, des Wandels (changing). Sehr wichtig ist, die Stabilisierung des veränderten Verhaltens tatsächlich voran zu treiben. Ein Rückfall in alte Verhaltensmuster bzw. das Festhalten an alten Werten ist zu verhindern. Dies erscheint gerade im politisch-administrativen System von besonderer Bedeutung, da die Akteure in Veränderungsprozessen oft ein vom geplanten Handlungsmuster abweichendes Handlungsmuster aufweisen (z. B. bei der Einführung neuer Steuerungsinstrumente - notwendige Instrumente werden zwar formal eingeführt und betrieben, faktisch aber nicht genutzt). In weiten Bereichen deckt sich das neue, veränderte Handlungsmuster mit dem bisherigen. Das heißt, es werden Veränderungsmaßnahmen und -projekte durchgeführt, deren Erfolg jedoch nicht in den für notwendig gehaltenen, veränderten Handlungsmustern mündet. Daher ist das Verhalten der Akteure im Sinne eines Soll-Ist-Vergleichs systematisch und langfristig zu evaluieren, um zu erkennen, ob die Akteure tatsächlich das veränderte Handlungsmuster ausüben, und um ggf. steuernde Maßnahmen einleiten zu können. Positive wie negative Veränderungserlebnisse sind das Ergebnis der letzten Phase. Sie gilt es für die folgenden Veränderungsprozesse zu nutzen.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass diese Einfachheit des Modells sicherlich die reale Wirklichkeit simplifiziert. Eine saubere Trennung der Phasen ist nicht immer möglich. Dennoch ist es als geeigneter Orientierungsrahmen (daher Modell) anzusehen, an dem sich das konkrete, funktionale und institutionelle Management ausrichten kann, um mehr Transparenz und Verständlichkeit im Handeln zu gewinnen und damit den Weg für erfolgreiche Veränderungen zu bereiten. Denn eins ist sicher, die Wahrscheinlichkeit, dass nach einer Verwaltungsreform die nächste Reform schon vor der Tür steht, dürfte bei der Dynamik der heute stattfindenden gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Veränderungen und deren sozialer wie kultureller Folgen auf die Situation von Bund und Bundesländern auf absehbare Zeit hoch sein.