Darstellung einer effektiven Verwaltungssteuerung anhand von Produkten, Zielen und Kennzahlen im Neuen Kommunalen Finanzmanagement am Beispiel des Bürgerservices bei der Stadt Recklinghausen

Diplomarbeit von Kay Rudnik

Einleitung:

„Die Dinge sind nie so, wie sie sind. Sie sind immer das, was man aus ihnen macht“.

Strukturänderungen in der Gesellschaft, geringes Wirtschaftswachstum, kontinuierlich hohe Arbeitslosigkeit, expandierende Kosten der Sozialhilfe und zusätzliche Belastungen durch die deutsche Einheit haben den finanziellen Spielraum der kommunalen Haushalte spürbar verengt. Ein Erhöhen von Steuern und Entgelten für kommunale Dienstleistungen, Einsparungen bei den Personal- und Sachausgaben, zusätzliche Kreditaufnahmen, der Verkauf kommunalen Vermögens und eine konsequente Aufgabenkritik sind häufig ergriffene Maßnahmen zur Überwindung der kommunalen Haushaltskrisen, die jedoch zunehmend an ihre Grenzen stoßen. Die Kommunen müssen deshalb neue Wege suchen, um die Kosten- und Leistungsstrukturen zu optimieren und so im Rahmen der finanziellen Möglichkeiten die Effektivität, Wirtschaftlichkeit und Qualität der kommunalen Leistungen zu verbessern. Diese Ziele lassen sich nicht mehr mit den bisherigen Haushaltsinstrumentarien erreichen.

Mit der Reform des öffentlichen Rechnungswesens von der Kameralistik zum doppischen Buchungsschema sind eine Reihe von Zielen verbunden, zu denen die Stärkung der strategischen Entscheidungsfähigkeit und das eigenverantwortliche Handeln sowie die Verbesserung der langfristigen Planungsqualität der Verwaltung zählen.

Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) bringt Licht ins Dunkel der kommunalen Haushalte. Es ermöglicht die Darstellung des Gesamtressourcenaufkommens und -verbrauchs sowie des kommunalen Vermögens. Das NKF unterstützt die Outputorientierung durch Hervorheben der Ziele und Ergebnisse des Verwaltungshandelns als auch eine flexible Mittelbewirtschaftung. Dabei steht das Ressourcenverbrauchskonzept im Mittelpunkt der Planung und Bewirtschaftung des neuen kommunalen Haushalts und dient zukünftig der vollständigen und periodengerechten Abbildung des geplanten Verbrauchs von Vermögen und Zuwachses an Vermögenswerten. Im Finanzplan und in der Finanzrechnung werden alle Geschäftsvorfälle abgebildet, die das finanzielle Vermögen der Kommune verändern. Innerhalb der sogenannten Drei-Komponentenrechnung liefert schließlich die Bilanz zum Bilanzstichtag die notwendigen Aussagen über das Gesamtvermögen und die Finanzierung des Vermögens.

Obwohl viele Gemeinden in ihrer finanziellen Handlungsfreiheit aufgrund der strukturellen Situationen stark eingeschränkt sind und ein entsprechender Konsolidierungsbeitrag auf der Einnahmenseite nicht erwartet werden kann, muss die Chance des NKF zur wirtschaftlichen Steuerung seitens der Kommunen wahrgenommen werden.

Ausgangspunkt aller Informations- und Entscheidungsprozesse im Rahmen einer zukünftigen Verwaltungssteuerung sind die aus kommunalen Leistungen zusammengefassten Produkte. Sie sind wesentliches Steuerungsinstrument und geben Auskunft darüber, welche Ziele mit dem Produkt verfolgt werden, wie hoch der Ressourceneinsatz für die nötigen Leistungen ist und mit welchen Kennzahlen der Zielerreichungsgrad zu messen ist.

Bevor eine Verwaltung ihre Tätigkeiten produktorientiert steuern kann, muss die Kommune die Schwerpunkte kommunalen Handelns erkennen und ihr Leistungsangebot genau definieren, um es bürgernah, zweckgerichtet sowie wirtschaftlich gestalten und entsprechend effizient steuern zu können. Strategische Ziele sollten von den politischen Entscheidungsträgern festgelegt werden. Operative Ziele hingegen, sollten aufgrund des vorhandenen Basiswissens in den Fachbereichen formuliert werden. Hieraus muss sich eine Zielhierarchie bis auf die Produktebene herunterbrechen lassen. Nur so können effektive, steuerungsrelevante Kennzahlen für die Operationalisierung entwickelt werden.

Verfolgt eine Kommune ihre Ziele kennzahlengestützt, ist sie in der Lage, ihre Ergebnisse und Wirkungen für die Einwohner, ihre Prozesse und ihren Ressourceneinsatz exakter und konsequenter zu steuern und vor allem drohende Abweichungen frühzeitig zu erkennen. Vor jeder Kennzahlenarbeit muss eine Auseinandersetzung mit den zukünftigen resultierenden Zielen erfolgen. Je akribischer dieses Thema bearbeitet wird, desto eher können unproduktive „Datenfriedhöfe“ vermieden werden. Bedeutend und wertvoll ist vor diesem Hintergrund die Entwicklung von Kennzahlensystemen, die jeweils mit dem zugrunde liegenden Zielsystem gekoppelt sind. Damit wird eine wirkungsvolle, ergebnisorientierte Verwaltungssteuerung erreicht.

Die nachfolgenden Ausführungen widmen sich dem Thema einer effektiven Verwaltungssteuerung anhand von Produkten, Zielen und Kennzahlen im Neuen Kommunalen Finanzmanagement am Beispiel des „Bürgerservices“ bei der Stadt Recklinghausen.

Der erste Teil der Arbeit, der die Kapitel 1 – 5 umfasst, beschäftigt sich mit dem Status Quo der Steuerung im Bereich des Bürgerservices der Stadt Recklinghausen. Dabei werden die theoretischen Aspekte von Produkten, Zielen und Kennzahlen und ihrer Entwicklungen durch die individuellen Situationen und Konstellationen bei der Stadt Recklinghausen dargestellt.

Im Kapitel 6, als zweiter Teil der Arbeit, wird die Umsetzung und Optimierung einer produktorientierten Steuerung durch Produkte, Ziele und Kennzahlen im Bereich des Bürgerservices thematisiert. Es wird aufgezeigt, welche Produkte aufgrund der Anforderungen des NKFs gebildet werden (müssen), wie die Produkte im Rahmen von strategischen und operativen Zielen mittels Zielfelder des strategischen Managements und steuerungsrelevanten Zieldimensionen bei der Stadt Recklinghausen aufgestellt werden können und wie die Zielerreichungsgrade durch sorgfältig ausgewählte Kennzahlen steuerungsrelevant operationalisiert werden können.

Der abschließende dritte Teil, der die Kapitel 7 – 9 beinhaltet, eröffnet das Blickfeld für interkommunale Vergleiche, Konkurrenzsituationen und politische Steuerungsmöglichkeiten, da die Verwaltungen aufgrund der gegenwärtigen Finanzkrisen im indirekten Wettbewerb mit anderen Kommunen stehen, um ihre Einnahmepositionen der Schlüsselzuweisungen, Gewerbesteuer und Anteile an Einkommens- und Umsatzsteuer zu erhöhen. Letztlich wird ein Ausblick einer zukünftigen Steuerung mittels Produkten, Zielen und Kennzahlen für den Bürgerservice der Stadt Recklinghausen offeriert.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3, Produkte als finanzwirtschaftliches Steuerungsinstrument:

Kapitel 3.1, Produktdefinition:

In einer Kommunalverwaltung lässt sich ein Produkt nicht so gegenständlich definieren wie in der Privatwirtschaft, wo oft jede Leistung für den Kunden als ‘Produkt’ charakterisiert wird. Die Produktpalette einer Kommunalverwaltung, verglichen mit der eines Betriebes der Privatwirtschaft, ist sehr komplex und reicht z.B. von juristisch geprägten Tätigkeiten im Ordnungsamt, über helfende Schwerpunkte im Jugend- oder Sozialamt bis hin zu planerischen und baurechtlichen Fragestellungen. Eine vergleichbar breit gefächerte Produktpalette findet sich in der Privatwirtschaft nur bei multinationalen Konzernen. Produkte der Verwaltung sollen und können nicht ausschließlich vor dem Hintergrund des Ziels ‘Verbessern der Marktsituation oder der Gewinnspanne’ definiert werden. So wird deutlich, dass wegen dieses sehr differenzierten Leistungsangebotes der Steuerungsaufwand wegen der Inhomogenität der Leistungen erheblich ist. Unter Steuerungsaspekten bedeutet dies, dass sich die politischen Vertreter nicht mit jeder Leistung befassen können. Dies würde die Informationsverarbeitungs- und Entscheidungskapazitäten bei weitem übersteigen.

Produkte sind das Resultat des verwaltungsbetrieblichen Leistungserstellungsprozesses. In der Regel sind sie Dienstleistungen, die für die Bürgerinnen und Bürger, die Wirtschaft, für andere Verwaltungen, aber auch für den verwaltungsinternen Prozess erbracht werden. Die Verwaltung erstellt ihre Produkte, um Gesetze zu vollziehen und um über Bedarfsdeckung und –lenkung die politisch oder über Gesetz definierten Ziele zu erreichen. Produkte sind somit Ausdruck des Selbstverständnisses der Verwaltung als ein moderner, ergebnis- und kundenorientierter Dienstleister.

Sowohl in der Literatur als auch bei den Gemeinden existieren unterschiedliche Meinungen und Auffassungen über den Begriff ‘Produkt’.

In ihren Veröffentlichungen zum Neuen Steuerungsmodell (NSM) hat die KGSt ein Produkt als ‘Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von einer Stelle innerhalb oder außerhalb der Verwaltung benötigt wird’.definiert. Eine Vielzahl von Städten hat diese Definition in veränderter Form auf ihre Bedürfnisse abgestellt. Im Zusammenhang mit den Empfehlungen des NSM haben einige Städte, so auch die Stadt Recklinghausen, bislang auf die Definition des Begriffs ‘Produkt’ verzichtet, da eine eindeutige Abgrenzung aufgrund der komplexen Leistungsvielfalt innerhalb eines Produktes nicht möglich erschien. Der Aspekt, dass keine klare Abgrenzung des Produktbegriffs erfolgt ist, scheint kein steuerungsrelevantes Hindernis zu sein.

Die Stadt Recklinghausen hat erst mit der Thematisierung der vorgegebenen Anforderungen im Hinblick auf die Finanzstatistik eine ansatzweise zutreffende Produktdefinition fixiert. Demnach ist ein Produkt ‘eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, für die von Stellen innerhalb oder außerhalb der Verwaltung eine Nachfrage besteht und für die prinzipiell (auch bei innerbetrieblicher Nachfrage) ein Entgelt entrichtet werden müsste’.

Kapitel 3.2, Bedeutung kommunaler Produkte:

Der zentrale Informationsträger ‘Produkt’ enthält alle entscheidungsrelevanten Informationen. Aussagen zur Qualität, Wirkung etc. werden mit Finanzierungs- und Budgetangaben verknüpft. So wird für den Rat, die Aufsichtsbehörde und die Bürgerschaft ersichtlich, welche Leistungen die Verwaltung erstellt und wofür sie die öffentlichen Zahlungsmittel einsetzt. Im Innenverhältnis werden die Geschäftsprozesse an ihren Ergebnissen, d.h. den Produktzielen, ausgerichtet. Daneben bieten sie eine förderliche Grundlage für Kontrakte und Zielvereinbarungen.

Durch die demografische Entwicklung innerhalb der Gesellschaft sind die Anforderungen der Bürgerinnen und Bürger an eine zeitgemäße und leistungsstarke Verwaltung immer weiter gestiegen. U.a. dienen Produkte der Verwaltung aktuell, um die Qualität der Aufgabenerfüllung zu optimieren. Sie bieten die Grundlage für einen echten Wettbewerb mit Konkurrenten auf dem Markt oder für sogenannte Wettbewerbssurrogate z.B. über interkommunale Vergleiche. Interkommunale Vergleiche ermöglichen bedeutende Lernprozesse und dauerhaften Fortschritt. Anhand durchgeführter Situations- und Ergebnisanalysen können nützliche Ansätze für die eigene Situation und die zukünftige Vorgehensweise abgeleitet werden. Die Produktverantwortlichen können anhand von kontinuierlichen Wettbewerbsanalysen ermitteln, wie sie die Produkterstellung optimieren können (Benchmarking).