Bund und Länder im Streit um die Föderalismusreform

zess der strukturierten Bewertung darüber erfolgen, welcher Art die Aufgaben sind und wer wie viel Geld dafür bekommen muss. Auf lange Sicht sollten die Garantiesummen in den Finanzausgleich überführt werden, so dass anstatt der Mischfinanzierungen nur noch der horizontale und vertikale Finanzausgleich und die nicht näher spezifizierte Möglichkeit übrig bliebe, dass der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats weitere Finanzhilfen für die Länder vorsehen könnte.65 Die Ausdehnung der Finanzhilfen sollte danach ein weniger bürokratisches Verfahren sein als das der Gemeinschaftsaufgaben. Aufgrund der Finanzierungsfrage entzündete sich eine Auseinandersetzung unter den Bundesländern in der Kommission. Die vorgeschlagenen Lösungswege erschienen der gesamten Kommission nicht überzeugend, mehr als einmal wurde in der Diskussion nach dem eigentlichen Vorteil der neuen Finanzierung gegenüber der alten gefragt. Es wurde befürchtet, dass die Alternative nicht zu Effizienzgewinnen führt, sondern ebenfalls mit Verlusten verbunden ist. Schließlich wurde die Bedeutung der Gemeinschaftsaufgaben für die Unterstützung des Aufholprozesses der Ostländer angesprochen. Die ostdeutschen Länder profitieren mit einem Anteil von 46 Prozent überdurchschnittlich von der Mittelvergabe aus den Gemeinschaftsaufgaben. Nach der Abschaffung gäbe es einige Probleme dadurch, dass die spezifische Finanzierung durch eine allgemeine Finanzierung ersetzt würde und die Höhe der Beteiligung der unterschiedlich profitierenden Länder an dem System nicht gesichert sei. Befördert von der Argumentation der Ländervertreter aus dem Osten wurde auf Sachverständigenseite angemahnt, dass der Mischfinanzierungsbedarf auch in den kommenden Jahren noch enorm sei, deshalb müsse die Aufgabe der Mischfinanzierung für die strukturschwachen Länder sehr kritisch gesehen werden.66 Dagegen wurde argumentiert, dass der Umfang der Gemeinschaftsaufgaben nur 2-3% des Bundeshaushalts ausmache, insofern könne man nicht von einer Gefährdung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse sprechen. Die neuen Länder wären ganz im Gegenteil die eigentlichen Gewinner dieses Prozesses: Wenn den Bundesländern etwas in Form von Gemeinschaftsaufgaben zufließt, bedeute das, der Bund entscheidet, was für das Land gut ist. Deshalb sei es unverständlich, warum die ärmeren Bundesländer der Entflechtung so kritisch gegenüberstehen. Sie würden, wenn man eine Kompensation für den Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben schaffen würde, und zwar in Form von Steuermehreinnahmen oder Ergänzungszuweisungen erheblich an Freiheit und Gestaltungsspielräumen gewinnen.67 Die Schwierigkeit bei der Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben bestand darin, die Verunsicherung der finanzschwachen Länder aus dem Weg zu räumen. Die Aussicht, dass ein Finanzierungsinstrument wie zum Beispiel die Bundesfinanzhilfen zeitlich begrenzt und flexib65 66 [...]

schulbaus im Sinne einer Standortplanung im gesamten Bundesgebiet, etwa der Aufbau neuer Hochschulstandorte nach der deutschen Einheit, inzwischen abgeschlossen ist. Aber es bestünde noch erheblicher Sanierungs- und Erhaltungsbedarf im Hochschulbau, sowie der Bedarf, die bestehende Hochschullandschaft so weiterzuentwickeln, dass die deutschen Hochschulen wettbewerbsfähig sind. Deswegen solle es nach wie vor eine Gemeinschaftsaufgabe geben, die unter die Aufgabe Forschungsförderung eingeordnet werden könnte und Infrastrukturmaßnahmen mit einschließen soll.63 Die Forschungsförderung wiederum sollte nach Auffassung einiger Sachverständiger insgesamt zur Aufgabe des Bundes gemacht werden. Bei der Forschungsförderung wären die meisten Maßnahmen nationale Güter und müssten daher bei einer Entflechtung auf den Bund übergehen.64 In anderen Staaten, z.B. in den USA sei Forschungsförderung schließlich auch eine nationale Aufgabe. Um eine Zustimmung der Länder herbeizuführen, wurde vorgeschlagen, ähnlich dem Finanzplanungsrat eine Art Forschungsplanungsrat einzuführen, worin die Länder durch Ministerpräsidenten vertreten wären. Man kann sich vorstellen, dass die Aussicht auf einen Rückzug aus der Forschungsförderung von den Ländervertretern strikt abgelehnt wurde. Schließlich war das Ziel der Länder, bei originären Länderaufgaben einen möglichst großen Einflussgewinn zu erlangen. Fraglich ist auch, ob solche Vorschläge, die wiederum mit der Einrichtung von Bund-Länder-Gremien verbunden wären und somit auf erneuten Einigungszwang hindeuten, sinnvoll sind. Die Kommission konnte in dem Punkt keine Neuregelung erreichen, die Gemeinschaftsaufgabe Forschungsförderung sollte beibehalten werden. Ein weiterer strittiger Punkt in der Diskussion war die Frage der zukünftigen Finanzierung der ehemaligen Gemeinschaftsaufgaben. Eine Abschaffung der Gemeinschaftsaufgaben bedeutete, dass diese Aufgabe voll in die jeweilige Landeszuständigkeit fällt. Die Länder wollten ihren bisherigen finanziellen Status quo jedoch gesichert sehen, aus ihrer Sicht mussten die Verluste irgendwie kompensiert werden. Während die Länder nicht einfach auf die Mittel des Bundes verzichten wollten, wollte der Bund wird demgegenüber die Mittel nicht ohne ein Mitspracherecht zur Verfügung stellen. Der erste Vorschlag zur zukünftigen Finanzierung war, als Ersatz für die Mitfinanzierung des Bundes eine generalisierte Möglichkeit von Finanzhilfen des Bundes an die Länder zu eröffnen. In den Finanzhilfegesetzen dürften außer der Zweckbestimmung und der Verteilung auf die Länder keine Detailregelungen vorgesehen sein. Um die Höhe der jeweiligen Finanzhilfen zu bestimmen müsste man feststellen, wie viel das einzelne Land aus der Summe dieser Titel derzeit oder im Durchschnitt einer Anzahl vergangener Jahre erhalten hat. Dies ergibt eine Garantiesumme, die dem Land erhalten bleiben muss. Jährlich sollte ein klar definierter Pro- [...]

ein geradezu erdrückendes Ausmaß angenommen. In der Förderung des Hochschulbaus zum Beispiel werden von einem zentralen Planungsausschuss Vier- oder Fünf-Jahrespläne erstellt und so wird dringend benötigtes Geld oft erst Jahre zu spät zugeteilt.58 Weiterhin ist kritisiert worden, dass eine Vermischung der Zuständigkeiten bei den Gemeinschaftsaufgaben zu einer Verantwortungs- und Entscheidungsmüdigkeit führt. Das Vertrauen in die Globalsteuerung wurde im Laufe der Zeit auch verdrängt durch Wachstumsschwächen, die regional ganz unterschiedlich spürbar wurden und denen man durch dezentrale Problembearbeitung zu begegnen suchte.59 Welche Problemlösungen wurden nun in der Kommission vorgeschlagen? Von Sachverständigen der Kommission wurde zum Teil empfohlen, die Gemeinschaftsaufgaben weitestgehend abzuschaffen. Dieser Kompetenztypus habe sich, so das Urteil, nicht bewährt. Die Verwischung der Regelungsverantwortlichkeiten würde durch eine Beibehaltung weiter verfestigt.60 Außerdem bestünden quasi Parallelstrukturen, einerseits die Gemeinschaftsaufgabe und andererseits die europäische Strukturförderung. Zumindest auf die Gemeinschaftsaufgaben des Ausbaus und Neubaus von Hochschulen und Hochschulkliniken, der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes und der Bildungsplanung solle der Bund zugunsten der Länder verzichten.61 Die zukünftige Finanzierung dieser Aufgaben könnte über eine Umsatzsteuerneuverteilung oder über Investitionshilfen erreicht werden. Andere Sachverständige plädierten dafür, die Gemeinschaftsaufgaben beizubehalten. Diese hätten eine wichtige Funktion bei der Herstellung gleichwertiger Lebensbedingungen und auch Koordinationsfunktionen gegenüber der Europäischen Union. Allenfalls eine Umstellung auf mittelfristige Planungen sowie bilaterale anstatt multilaterale Vereinbarungen zwischen Bund und Ländern erschienen denkbar.62 In dem bisherigen Verfahren musste sich der Bund mit allen Ländern über Verteilungsfragen einigen. Einigungen im multilateralen Prozess funktionierten zwar, man konnte die Rahmenpläne aber nur inkrementell an Veränderungen anpassen. Von bilateralen Vereinbarungen erhoffte man sich so immerhin eine bessere Koordination der Aufgaben. Die gegensätzlichen Meinungen unter den Sachverständigen setzten sich in der Kommission fort. Besonders bei den Punkten Hochschulbau und Forschungsförderung gingen die Meinungen in der Kommission auseinander. Die Vorschläge reichten von der Abschaffung dieser Gemeinschaftsaufgaben über deren Beibehaltung bis hin zur alleinigen Bundeszuständigkeit in der Forschungsförderung. Es wurde die Ansicht vertreten, dass die Aufgabe des Hoch58 59 [...]