Bund - Länder - Gemeinden und die Maastricht-Kriterien

Diplomarbeit von Jürgen Schweizer

Einleitung:

Beginnend mit dem Interesse, der Europäischen Union beizutreten, wurde in Österreich die Weichenstellung in Richtung Integration in Europa gestellt. Die darauf folgenden Debatten der Regierung, die Volksabstimmung der Bevölkerung über einen solchen Beitritt und zuletzt die Ratifizierung des Vertrages von Maastricht, waren die notwendigen Schritte zur Teilnahme an dieser „Europäischen Union“, kurz EU.

Doch dieser Beitritt sollte grundlegende Konsequenzen für die Republik Österreich haben. In mehreren Werbekampagnen versuchte die Österreichische Bundesregierung die Bevölkerung auf einen Pro - EU - Kurs zu bringen. Die Vorteile sollten die Nachteile dieser Integration der Märkte überflügeln. Dabei sollte aber nicht so sehr ein Augenmerk auf Themen gelegt werden, wie dem freie Personen- oder Dienstleistungsverkehr, sondern es möge bedacht werden, welche Aufgaben und Kriterien Österreich damit übernommen hat. Die Maastricht-Kriterien sind diesbezüglich ein Stichwort. Diese Merkmale zu erfüllen, sollte ein Prüfstein für die österreichischen Gebietskörperschaften werden.

Gang der Untersuchung:

Zu Beginn der Arbeit wird ein Überblick auf die historische Entwicklung der Europäischen Union gegeben. Hintergründe, warum schon kurz nach dem 2. Weltkrieg Gedanken zu einer Festigung der wirtschaftlichen Beziehungen aufkamen, werden erläutert. Weiteres werden Anmerkung zur Einführung des EURO gegeben. Die Maastricht-Kriterien, in den letzten Monaten in aller Munde, symbolisieren den Gedanken, eine einheitlich wirtschaftliche Basis für alle Mitgliedstaaten zu schaffen. Begriffe, wie monetäre oder fiskalische Kriterien, werden ebenso erläutert, wie eine Übersicht über die Konvergenzsituation innerhalb der EU. Welche Entwicklungen hat Europa in den letzten Jahren hinsichtlich des Europäischen Binnenmarktes und der Währungsunion gemacht?

Der Euphorie folgte oftmals Ernüchterung der Regierungen, wenn es darum ging, die Haushaltsdisziplin EU - konform zu gestalten. Begriffe wie Dauerhaftigkeit, Meldepflicht, Verantwortlichkeit oder Verfahren bei übermäßigem Defizit standen im Vordergrund der Debatten. Darüber hinaus wird auf die Konvergenzentwicklung in Österreich eingegangen. Doch um zu einer nach EU-Richtlinien ausgewogenen Haushaltssituation zu gelangen, musste die Österreichische Bundesregierung inklusive der Vertreter der Länder und Gemeinden eine Koordination finden, um den Konsolidierungsbedarf ausgewogen zu gestalten.

Des weiteren folgen Darstellungen zu den Gemeindehaushalten der Gebietskörperschaften im Rahmen der Maastricht-Kriterien. Dieser theoretische Teil soll einen Überblick über mögliche Konsequenzen geben, die durch die Reorganisation und Umgestaltung der Gemeindeverwaltung, und deren Betriebe, entstehen können.

Es sollte aber berücksichtigt werden, dass diese Entscheidungen auch auf lange Sicht hin Erfolge stiften müssen, und deswegen Ziele und Strategien aus finanzpolitischer Hinsicht entscheidend sind.

Ein empirischer Teil, bestehend aus Kennzahlen des Landes Niederösterreich und der Landeshauptstadt Linz runden den theoretischen Block etwas ab, und zeigen, wie in der Praxis die Konvergenzkriterien eingehalten werden.

Welche Ziele für die öffentliche Verwaltung in Zukunft wichtig erscheinen, zeigt das letzte Kapitel dieser Arbeit. Es soll einen Überblick darüber geben, wie die Gebietskörperschaften in naher Zukunft die zum Teil überhöhten Budgets sanieren können. Der Terminus Ausgliederung und Privatisierung, steht für Möglichkeiten, z.B. in Gemeinden die Haushaltskonsolidierung und Budgetierung zu erleichtern.

Diese geballte Menge an Information sollte den nötigen Überblick geben, die Konvergenzkriterien von Maastricht und deren Auswirkungen auf die Republik Österreich, dem Bund, den Ländern und Gemeinden, zu analysieren und zu verstehen.

Inhaltsverzeichnis:

1.	PROBLEMSTELLUNG	1
2.	DIE EU - EIN HISTORISCHER RÜCKBLICK	3
2.1	Meilensteine der Europäischen Integration - ein Überblick	3
2.2	Der Weg in die Wirtschafts- und Währungsunion	6
2.2.1	Der Beginn der Europäischen Währungspolitik	6
2.2.2	Das Europäische Währungssystem	7
2.2.3	Der Maastrichter Vertrag über die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)	8
2.2.4	Der Plan zur Einführung des EURO - die Dritte Stufe	10
3.	MAASTRICHT - DIE KONVERGENZKRITERIEN	13
3.1	Die Konvergenzkriterien - Auszug aus dem Vertrag über die Europäische Union	13
3.2	Wichtige Gesichtspunkte bei der Beurteilung der Richtlinien	16
3.2.1	Die „monetären“ Kriterien	16
3.2.2	Die fiskalischen Kriterien für die Disziplin der öffentlichen Haushalte	16
3.2.3	Die Konvergenzsituation - Entwicklungen in Europa	18
3.3	Das Kriterium der Preisstabilität	19
3.4	Das Kriterium der Wechselkursentwicklung	24
3.5	Das Kriterium der langfristigen Zinssätze	28
3.6	Das Kriterium der öffentlichen Finanzen	32
3.7	Die Überprüfung der Einhaltung der Haushaltsdisziplin	38
3.7.1	Der Gesichtspunkt der Dauerhaftigkeit	38
3.7.2	Das Verfahren bei übermäßigem Defizit und Schuldenstand	42
3.7.3	Die Verantwortlichkeiten der Regierungen	44
3.7.4	Die Meldepflicht gegenüber der Kommission	44
3.8	Sonstige Faktoren bei der Beurteilung der Konvergenz	45
3.8.1	Entwicklung der Lohnstückkosten und andere Preisindizes	45
3.8.2	Die Arbeitslosigkeit	46
3.8.3	Lage und Entwicklung der Leistungsbilanz	49
3.8.4	Integration der Märkte	50
3.9	Die Konvergenzentwicklung von Österreich	51
3.9.1	Die Preisentwicklung	51
3.9.2	Die öffentlichen Finanzen	52
3.9.3	Die Wechselkursentwicklung	53
3.9.4	Die Entwicklung der langfristigen Zinssätze	53
3.9.5	Weitere ökonomische Aspekte	54
4.	DER KONSOLIDIERUNGSBEDARF UND DIE KOORDINATION ZWISCHEN DEM BUND, DER LÄNDER UND DER GEMEINDEN	55
4.1	Österreichs bisherige Entwicklung und deren Ursachen	55
4.2	Das Übereinkommen vom 5. Mai 1995	57
4.3	Die Maastricht-Arbeitsgruppe	58
4.4	Die Vereinbarung vom 22. Februar 1996	59
4.5	Der Konsultationsmechanismus	60
4.6	Angaben zum Konsolidierungsbedarf des Bundes, der Länder und der Gemeinden	60
4.6.1	Der Bund	60
4.6.2	Die Länder und Gemeinden	61
4.6.3	Die Abgabenentwicklung 1998	64
5.	DIE GEMEINDEHAUSHALTE IM RAHMEN DER MAASTRICHT- KRITERIEN	67
5.1	Das Defizit der Gemeinden nach den Maastricht-Kriterien	67
5.1.1	Wie wird das Defizit ermittelt?	67
5.1.1.1	Die Ableitung des Maastricht Defizits aus den Haushaltssummen	67
5.1.1.2	Die Ableitung des Maastricht-Defizits aus dem modifizierten Haushaltsquerschnitt	69
5.1.2	Wie groß ist das Maastricht-Defizit der Gemeinden	72
5.2	Oberösterreich im Überblick	78
5.3	Die Maastricht-Schulden der Gemeinden	80
5.4	Die Sonderbehandlung von Gemeindebetrieben	87
5.4.1	Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit	87
5.4.2	Zur Übertragung dieser Betriebe in den nichtöffentlichen Sektor	89
5.4.3	Die Neuorganisation der Betriebe mit Markt bestimmter Tätigkeit	89
5.4.4	Großes Sparpotential für Gemeinden	90
6.	KONSOLIDIERUNGSVERPFLICHTUNGEN UND FINANZPOLITISCHE ENTSCHEIDUNGEN	93
6.1	Die Bedeutung der Erstellung der Gemeindevorschläge	93
6.2	Ziele und Strategien der Konsolidierungsbemühungen	94
6.3	Konsequenzen, wenn die Länder und die Gemeinden die übernommenen Konsolidierungsverpflichtungen nicht einhalten	98
7.	BESONDERER TEIL 1/ BEISPIEL: DAS LAND NIEDERÖSTERREICH	99
7.1	Teilgebiete der Gebarung - Bereich des Bundeslandes Niederösterreich	99
7.2	Prüfungsablauf und -Gegenstand	100
7.3	Landeshaushalt – Haushaltsvollzug	101
7.4	Die Verschuldung	102
7.5	Belastungen durch den EU-Beitritt	104
7.6	Die Einhaltung der fiskalischen Maastricht Konvergenzkriterien	104
7.7	Finanzierungsregel	106
7.8	Einbeziehung von Leasingobjekten	107
7.9	Der Finanzplan für Niederösterreich	108
7.10	Strukturelle Haushaltsergebnisse	109
7.11	Konsolidierungsmaßnahmen	110
7.12	Personalausgaben	111
7.13	Pensions- und Ruhebezüge	114
7.14	Ausgaben je Bediensteten	114
7.15	Zusammenfassende Empfehlungen	115
8.	BESONDERER TEIL 2 / BEISPIEL: DIE GEMEINDE LINZ	116
8.1	Abweichungsanalyse der mittelfristigen Haushaltsplanung 1996	116
8.2	Voranschlag 1999 für die Stadt Linz	121
8.3	Brutto- und Netto-Neuverschuldung der Stadt Linz	130
8.4	Das Maastricht-Ergebnis der Stadt Linz	130
9.	ZIELE UND STRATEGIEN FÜR DIE ZUKUNFT	132
9.1	Einsatz betriebs- und finanzwirtschaftlicher Steuerungsinstrumente 132
9.1.1	Ausbau des Rechnungswesens	132
9.1.2	Die Kosten- und Leistungsverrechnung	133
9.1.3	Folgelasten von Investitionen - andere Maßnahmen	135
9.1.4	Mittelfristige Finanz- und Investitionsplanung - ein Instrument der Querschnittsplanung	135
9.2	Die Finanzierung kommunaler Infrastrukturinvestitionen	138
9.2.1	Kommunal-Leasing	139
9.2.2	Das Vertrags-, Betreiber-, und Gesellschafts-Modell	146
9.2.3	Contracting	150
9.2.4	Verlustbetriebe helfen Steuern sparen	152
9.2.5	Begründungen, Motive und Ziele für Budgetausgliederungen	153
9.2.5.1	Einzelwirtschaftlich-organisationsbezogene Motive	153
9.2.5.2	Budgetbezogene Motive	154
9.2.5.3	Gesamtwirtschaftliche Motive	155
9.2.5.4	Einzelwirtschaftlich-organisationsbezogene Wirkungen	155
9.2.5.5	Budgetbezogene Wirkungen	156
9.2.5.6	Gesamtwirtschaftliche Wirkungen	156
9.2.5.7	Anforderungsprofil an künftige Budgetausgliederungen	157
9.2.5.8	Budgetkonsolidierung und Ausgliederung	158
9.2.5.9	Erfassung und Analyse der Budgeteffekte von Ausgliederungen	159
10.	RESÜMEE	162
11.	LITERATURVERZEICHNIS	164