Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Politik-Verwaltung-Bürgerschaft

Diplomarbeit von Elias Pflaumbaum

Einleitung:

Die Öffnung von Staat und Verwaltung gegenüber der Bürgerschaft kann zu mehr Transparenz, zu mehr Teilhabe, zu einer intensiveren Zusammenarbeit und zu einer Stärkung von gemeinschaftlichen Interessen beitragen. Viele Kommunen versuchen durch die Öffnung, ein System kommunaler Selbstverwaltung zu schaffen. Dieses System soll mehr leisten, Bürgernähe zeigen, aber auch weniger Kosten verursachen.

Die Kommunen haben mit Hilfe von Stiftungen und wissenschaftlichen Experten verschiedene Instrumente entwickelt, um den Haushaltsdefiziten und der Politikverdrossenheit entgegenzuwirken. ‘Das Modell der partizipativen Demokratie ist stärker als alle anderen von der Idee der sozialen Gerechtigkeit geprägt und bringt, zumindest potenziell, die meisten politischen Veränderungen hervor.’ Durch die Einbindung der Bürgerschaft in die politische Willensbildung kann auf Problemstellungen frühzeitig aufmerksam gemacht werden. Mit der Partizipation wird der Bürgerbeteiligung eine Verbindlichkeit gegeben und diese wird zugleich für die Politik, Bürgerschaft und Verwaltung interessant. Desweiteren ermöglicht die partizipative Bürgerschaft die Herausbildung einer kooperativen Gegenmacht.

Generell kann davon ausgegangen werden, dass die Akteure – Politik, Bürgerschaft und Verwaltung – sich an Eigeninteressen ausrichten, um den eigenen Nutzen zu maximieren. Aber gleichzeitig orientieren sich die Akteure an gegebenen Handlungsrationalitäten. Wichtig sind hierbei die vorhandenen institutionellen Regelungen, die durch Kompetenzzuweisungen Machtpositionen im Entscheidungssystem Kommune bereitstellen. Die Nutzung des vorhandenen Handlungsspielraums wird durch unterschiedliche Machtressourcen der Akteure determiniert. Die neuen Formen von Handlungen der Akteure werden allerdings nicht vollständig von gegebenen rechtlichen bzw. institutionellen Rahmen vorherbestimmt, da viele Interaktionen in informellen Strukturen ablaufen.

Seit den 1990er Jahren hat ein Wandel des kommunal-politischen Systems stattgefunden. ‘Unterstützt wurde diese Entwicklung durch eine Reform der Verwaltung und die Etablierung der Bürgerkommune als Leitbild lokaler Demokratie.’ Die Bürgerschaft wird nicht mehr als Kunde angesehen, sondern sie soll als Mitgestalter und Mitarbeiter an der öffentlichen Dienstleistungsproduktion beteiligt werden. So ist der Bürgerhaushalt ein Beispiel für die Etablierung von Bürgerbeteiligung und der Entwicklung für eine neue Bürgergesellschaft. In den Zeiten von finanzschwachen Kommunen ist es für die Politik und Verwaltung wichtig herauszufinden, an welchen Stellen die Bürgerschaft bereit ist, zu verzichten. Die Krise in den kommunalen Haushalten ist somit ein entscheidender Grund für das Interesse an Bürgerhaushalte. ‘Gegenwärtig lässt sich das Modell der ‚partizipativen Demokratie‘ überwiegend in Form von Bürgerhauhalten […] antreffen.’ Die Anzahl der Kommunen, die einen Bürgerhaushalt durchführen oder die Bürgerschaft über deren haushaltspolitische Lage informieren, steigt weiter an. Zumal der Haushalt als das zentrale Steuerungsinstrument der Kommunen beschrieben wird.

Bürgerhaushalte ermöglichen es, die Meinungen der Bürgerschaft bei der Haushaltsplanung effektiv zu nutzen. Die neueren Bürgerhaushalte in Deutschland ‘basieren auf medienübergreifende Konzepte und nutzen das Internet.’ Durch die Reformen im lokalen System und die Entwicklung von elektronischer Partizipation haben sich auch die Kräfteverhältnisse zwischen den drei zu untersuchenden Akteuren verändert. Deshalb werden in dieser Studie zunächst allgemeine politikwissenschaftliche Erkenntnisse zum Verhältnis Bürger, Politik und Verwaltung dargestellt, um dann später die entstandenen Veränderungen beim Bürgerhaushalt innerhalb des Kräftedreiecks unter Berücksichtigung der neuen Partizipationsmöglichkeiten zu analysieren.

Das neue partizipative Element des Internets bietet auch eine große Chance für Kommunen. ‘eDemocracy und eParticipation waren bisher die Stiefkinder von eGovernment’, doch dieser Zustand ist im Wandel begriffen. Er geht weit darüber hinaus, da die Bürgerinnen und Bürger untereinander mittels neuer Medien kommunizieren und Inhalte für andere Bürger, für Verwaltungen und die Politik veröffentlichen können. Zugleich beteiligen sich die geschaffenen Internetdienstleister am gesellschaftlichen und politischen Leben. In Deutschland finden die Beteiligungshaushalte vorwiegend auf der kommunalen Ebene statt. Aber am Beispiel Hamburg zeigt sich erstmalig auch ein Bundesland bzw. Stadtstaat in diesem Beteiligungsprojekt. Interessant an dem Beispiel Hamburg ist, dass sich der Bürgerhaushalt von den bisherigen Bürgerhaushalten wie Potsdam oder Köln unterscheidet. In dem Hamburger Bürgerhaushalt wurden die Bürgerinnen und Bürger aufgerufen, ihre Meinungen, Einstellungen und Vorschläge für Einsparungen abzugeben. Auch auf diese neuen Tendenzen wird am Ende der Arbeit mit einem Fazit Stellung bezogen, um auf wesentliche Veränderungen aufmerksam zu machen.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2.3, Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement:

Bürgerbeteiligung steht für Partizipation. Wenn Bürger aktiv an der Gesellschaft teilhaben, also partizipieren, und dies von den Politikern und der öffentlichen Verwaltung Beteiligung gewährt wird, so entsteht Bürgerbeteiligung.

Es gab und gibt verschiedene Versuche und Projekte, Bürgerinnen und Bürger auf kommunaler Ebene an Entscheidungen mit einzubeziehen. Mit dem Konzept der Bürgerkommune sollten die Bürger zum aktiven Mitgestalter öffentlicher Leistungen werden. ‘Von einem Ausbau der direkten Demokratie versprechen sich Vertreter dieser Position eine qualitativ bessere Demokratie, insbesondere eine Entmachtung der bürgerfern gewordenen Parteien und der von diesen hervorgebrachten politischen Klasse, einen Abbau der Politikverdrossenheit und Entfremdung sowie eine verbesserte Qualität politischer Entscheidung.’ Aber nicht nur von der Bevölkerung kam die wachsende politische Entwicklung an kommunalpolitischen Entscheidungsprozessen, sondern auch von der Wissenschaft und zum Teil von der Politik selbst. Durch die politische Partizipation kann dem Akzeptanzdefizit der politischen Repräsentanten und ihrer Institutionen entgegengewirkt werden.

Die neu entstandenen freiwilligen und auf Dialog ausgerichteten Problemlösungsverfahren werden als ‚kooperative Demokratie‘ bezeichnet. Diese Prozesse richten sich auf die kommunale Ebene sowohl an den einzelnen Bürger sowie an Initiativen, Verbände und Vereine. Dazu gehören die traditionellen Formen korporatistischer Verbändebeteiligung, wie zum Beispiel Mediationsverfahren, Stadtteilforen, Runde Tische und die Bürgerhaushalte. ‘Kooperative Demokratie beinhaltet damit sowohl die Mitgestaltung der Bürger an der Dienstleistungsproduktion als auch Formen der Mitentscheidung an Planungs- und Entscheidungsprozessen.’.

Um politische Beteiligung von anderen Formen bürgerschaftlichen Handelns zu differenzieren, werden in der Regel all jene Handlungen verstanden, die Bürger freiwillig mit dem Ziel anstreben, Sach- und Personalentscheidungen auf den verschiedenen Ebenen des politischen Systems zu beeinflussen. Im Blick auf die kommunale Politik fallen darunter die verschiedensten Formen von Partizipation. Hierzu gehören die traditionelle Beteiligung an kommunalen Wahlen, die Mitarbeit in lokalen politischen Parteien, direktdemokratische Entscheidungen der Bürgerschaft, die Beteiligung an Mediationsverfahren, an Bürgerforen und Planungszellen oder an Bürgerinitiativen. Die Mitwirkungsverfahren dienen primär der Meinungsbildung. Folglich wird durch sie die Entscheidungskompetenz nicht in die Hände der Bürger gelegt. Dennoch werden die Beiträge positiv bewertet und scheinen auch ohne institutionalisierte Wirkungsmechanismen Folgen zu zeigen. ‘Verfahren wie Runde Tische, Mediation oder mehrstufiges Dialogverfahren implizieren, dass Kommunen, die sich darauf einlassen, die materiellen Verfahrensergebnisse auch tatsächlich berücksichtigen.’ Unterstützt werden diese Partizipationsmöglichkeiten auf kommunaler Ebene durch den zunehmenden Ausbau der Information und Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürger und Verwaltung über das Internet, welches mehr Transparenz und schnellere Verfügbarkeit von Informationen schafft. Somit wird der direkte Dialog zwischen Bürgerschaft, Politik und Verwaltung eröffnet und ermöglicht zugleich die Beteiligung an Entscheidungen durch die elektronische Stimmabgabe.

2.4, E-Partizipation:

‘Unter E-Bürgerbeteiligung werden jene Elemente der Bürgerbeteiligung betrachtet, die eine aktive Teilhabe an politischen Diskurs- und Entscheidungsprozessen mit Hilfe des Internets ermöglichen.’ E-Partizipation weist auf die neue Entwicklung von Bürgerbeteiligung, welche ein wesentlicher Bestandteil etwa des Hamburger Bürgerhaushaltes ist (siehe Kapitel 6). Es bedeutet politische Bürgerbeteiligung über moderne Kommunikationsmedien wie das Internet. Der Kern der E-Partizipation soll eine Erhöhung der Teilnahme an der repräsentativen Demokratie sein, welche eine intensivierte Kommunikation mit Politikern und Verwaltung beinhaltet. Durch die Weiterentwicklung des Internets wird eine elektronisch unterstützte Bürgerbeteiligung aufgebaut, was die Bürgerschaft an der Teilhabe von politischen Entscheidungen oder Projekten erleichtert. Von der E-Partizipation spricht man, ‘wenn staatliche Institutionen mit Hilfe der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien neue Partizipationschancen eröffnen.’ In Verbindung mit dem Partizipationsanstieg seit den 1990er Jahren entwickelte sich das Internet zu einem Werkzeug, das als ein ideales Instrument der Bürgerschaft an demokratischen Beteiligungsverfahren verstanden werden kann. Mit der Entwicklung von elektronisch basierten Beteiligungsverfahren, welche vor allem in kommunalpolitischen Kontexten Anklang gefunden hat, können zwei Entwicklungen unterschieden werden. Zum einen wird die E-Partizipation als Bestandteil formaler Planungsverfahren (Bauleitplanung, regionale Flächennutzungsplanung) genutzt und zum anderen als informelles Beteiligungsverfahren (Online-Konsultation zu Leitbildprozessen, Bürgerhaushalte) etabliert.

Die E-Partizipation ist heute ein wesentlicher Bestandteil des E-Governments einer Verwaltung, in der die Bürgerschaft aber nur freiwillige Mitgestalter ist. ‘Insbesondere Kommunen können E-Partizipationsangebote nutzen, um informell vorgeschriebene Beteiligungsverfahren effizient durchführen zu können und um solche Gruppen stärker für das Gemeinwesen zu interessieren, die bislang zwar an Online-Kommunikation, nicht aber an Entscheidungen in ihrer Kommune teilnehmen.’ Das neu entwickelte Web 2.0 als innovative Technologie ermöglicht es, ‘nicht nur konventionelle Formen der Meinungsbildung durch elektronische Formate zu ergänzen.’ So können Text, Bild, Ton und Video in moderierte Dialoge miteinander gebracht werden, womit Bewertung forciert und Meinungsbildgewinnung verbessert werden kann. ‘Neben dem Aspekt neuer technischer Standards – dem erleichterten Datenaustausch, anwenderfreundlicherer Programmierung und der Integration audiovisueller Medien und des Mobilfunks – zählen dazu auch neue Angebotsformen, die auf sozialer Intelligenz basieren: Aus dem Input vieler Einzelner wird eine neue Qualität von Information generiert.’ Das Web 2.0 wird damit als ein Medium verstanden, welches durch mehr Nutzerbeteiligung, Offenheit und Vernetzungseffekte gekennzeichnet ist.

Die E-Partizipation lässt sich in vier Stufen – Information, Konsultation, Mitgestaltung und Mitentscheidung – einteilen. Die Aktivität des Informierens muss als Grundlage der E-Partizipation verstanden werden, um Transparenzen nutzen zu können und so fundierte Entscheidungen zu gewährleisten. Konsultation ermöglicht der Bürgerschaft ihre Meinung auszudrücken, Vorschläge zu machen und es findet eine wechselseitige Kommunikation zwischen der Öffentlichkeit, Politik und Verwaltung statt. Auf der Stufe der Kooperation können die Beteiligten oft konkrete Projekte oder Planungsvorhaben mitgestalten, wofür eine intensive Kommunikation notwendig ist. In der letzten und wichtigsten Stufe steht die Mitentscheidung der Bürgerschaft. Dort werden zusammen mit den Verantwortlichen die Entwürfe und Projekte abgestimmt und verfasst.

Das elementare Prinzip der E-Partizipation ist, dass die Potenziale der Technologien praktisch umgesetzt werden. Dabei darf die Technologie nicht im Mittelpunkt stehen, weswegen die E-Partizipation auf die Bedürfnisse der Bürgerschaft eingehen muss, um zu versuchen, deren Aufmerksamkeit zu gewinnen. Deshalb müssen die Maßnahmen der elektronischen Partizipation zielgruppen- und situationsspezifisch eingesetzt werden. E-Partizipation in Verbindung mit Web 2.0 bietet die Möglichkeit, mehr Bedarfsorientierung zu realisieren, weil die Erwartungshaltung der Bürgerschaft an die Verwaltung gewachsen ist.