Blauer Himmel über der Bundesrepublik

Staatsexamensarbeit von Jan Schulte Südhoff

Einleitung:

Folgt man Hans-Dietrich Genscher, Innenminister von 1969 bis 1974 und damit zuständig für Umwelt- und Naturschutz, so hat die sozialliberale Koalition Anfang der siebziger Jahre dem bis dahin nur im wissenschaftlichen Feuilleton – wenn überhaupt – behandelten und für die Politik eher peripheren Umweltproblem einen Spitzenplatz in der politischen Prioritätenliste auf Dauer gesichert.

In diesem Zusammenhang darf als unumstritten gelten, dass die Ursprünge und Anfänge der Umweltpolitik in der Bundesrepublik Deutschland am Beginn der sozialliberalen Ära zu verorten sind. Fragwürdig erscheint hingegen der Standpunkt, der sozialliberalen Koalition und den beteiligten Parteien komme das Verdienst zu, den Umweltschutz als zentrales Problem der Gegenwart erkannt zu haben, und zwar lange vor dem Entstehen ökologischer Bürgerinitiativen und der Gründung der Grünen.

Zweifel an diesem (Selbst-)Verständnis des Umweltschutzes von oben scheinen insofern angebracht, als dass die ersten (ökologisch orientierten) Bürgerbewegungen mit dem Ziel der politischen Einflussnahme bereits in den sechziger Jahren auf den Plan traten. Zudem wurde im ersten Umweltprogramm der Bundesregierung aus dem Jahre 1971 selbst auf eine „lange gute Tradition“ des Umweltschutzes in bestimmten Bereichen hingewiesen.

Dementsprechend stehen im Mittelpunkt dieser Arbeit die Hintergründe der Initiierung staatlicher Umweltpolitik zur Zeit der sozialliberalen Koalition. Dabei geht es – gemäß der Fragestellung – nicht so sehr um die Darlegung der umweltpolitischen Initiativen und Instrumente der Jahre um 1970.

Es sollen also nicht konkrete umweltpolitische Maßnahmen und deren Bewertung im Vordergrund stehen, sondern der Weg der Politik zur Umwelt. Diese Schwerpunktsetzung findet ihre Begründung im Forschungsstand zum Thema „sozialliberale Umweltpolitik“. Untersuchungen über den umweltpolitischen Output der sozialliberalen Koalition gibt es in recht großer Zahl, Fragen nach den Entscheidungs- und Willensbildungsprozessen sowie den Einflussfaktoren auf dem Weg zu diesem Output wurden jedoch bislang selten gestellt.

Wo dies dennoch der Fall ist, wird insbesondere die Regierungsebene sowie die Rolle der Ministerialbürokratie untersucht und hervorgehoben, wohingegen die Darstellung und Analyse der Willensbildung und Programmatik der beteiligten Parteien SPD und FDP eher oberflächlich bleibt. Damit ist das eigentliche, bislang bestehende Forschungsdesiderat benannt, nämlich die eingehendere Beschäftigung mit der Rolle der beiden Regierungsparteien bei der Initiierung der bundesrepublikanischen Umweltpolitik. Deren Rolle ist insofern von Interesse, als dass Parteien im Allgemeinen eine wichtige Bedeutung für politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse besitzen; somit sollte der umweltpolitische Beitrag von SPD und FDP nicht unberücksichtigt bleiben.

Aufbauend auf diesen Überlegungen zur unzureichenden Berücksichtigung der Rolle der Parteien im Hinblick auf die Initiierung der bundesrepublikanischen Umweltpolitik auf der einen und der Bedeutung der Parteien im politischen System auf der anderen Seite lassen sich folgende Leitfragen für die Arbeit entwickeln:

Welche programmatischen Aussagen zur Umweltpolitik haben SPD und FDP in den sechziger und siebziger Jahren gemacht? In welchem Verhältnis steht die Umweltprogrammatik der Parteien zur konkret umgesetzten Umweltpolitik der sozialliberalen Regierung? Welche Entwicklungen lassen sich in Umweltprogrammatik und umweltpolitischer Diskussion der Parteien erkennen, und nicht zuletzt welche bedeutenden Einflussfaktoren lassen sich dafür benennen?

Zusammenfassend ließe sich also als Fragestellung formulieren:

Welchen Beitrag leisteten Umweltprogrammatik und umweltpolitische Diskussion von SPD und FDP bei der Initiierung der sozialliberalen Umweltpolitik in den Jahren um 1970, und welche Einflussfaktoren und Rahmenbedingungen spielten bei der ‚umweltpolitischen Wende’ sowohl auf Parteien- wie auch auf Regierungsebene eine Rolle?

Gang der Untersuchung: Im Anschluss an die genannten Leitfragen lässt sich die Arbeit folgendermaßen gliedern:

Nach der Klärung zentraler Begrifflichkeiten, der theoretisch-konzeptionellen Einordnung des Themas (Kap. 1.2) sowie der Vorstellung der benutzten Quellen und einiger zentraler Forschungsarbeiten zum Thema (Kap. 1.3) soll in Kapitel zwei kurz der politische Umweltschutz in Deutschland bis in die frühen sechziger Jahre umrissen werden.

Dies ist notwendig, um die Qualität der sogenannten umweltpolitischen Wende der Jahre um 1970 sowie die Umweltprogrammatik der Parteien der sechziger und siebziger Jahre beurteilen zu können.

Auf dieser Grundlage werden in Kapitel drei Umweltprogrammatik und umweltpolitische Diskussion von SPD und FDP (Kap. 3.1 und 3.2) genauso wie die Grundzüge der sozialliberalen Umweltpolitik vorgestellt, um sie daraufhin in Beziehung setzen zu können (Kap. 3.3).

Aufbauend auf den Schlussfolgerungen aus Kapitel drei beschäftigt sich das vierte Kapitel mit den zentralen Einflussfaktoren sowohl für den Umgang der Parteien mit Umweltfragen als auch für die schließlich umgesetzte regierungsamtliche Umweltpolitik.

Bereits hier sei der Hinweis gestattet, dass einige Erkenntnisse, die im Laufe des Arbeitsprozesses gewonnen worden sind, eine über die Parteien hinausgehende Betrachtung und Ausweitung der Fragestellungen auf die Ebenen von Regierung und Ministerialverwaltung unausweichlich erscheinen ließen – doch dazu an geeigneter Stelle (Kap. 4) mehr.

Somit wird nicht nur, aber auch für SPD und FDP gefragt, ob aufgrund von Einsichten in die Umweltproblematiken der Zeit umweltpolitisches Handeln als notwendig erachtet wurde (Kap. 4.1), das Umweltthema als Chance zur eigenen Profilierung – Umweltpolitik als Mehrheitsbeschaffer – angesehen wurde (Kap. 4.2), ein starker öffentlicher Druck umweltpolitische Maßnahmen erzwungen hat (Kap. 4.3) oder ob Umweltpolitik in Anlehnung an andere Länder oder internationale Akteure aufgegriffen worden ist (Kap. 4.4).

Die zentralen Ergebnisse, die sich insbesondere aus den Kapiteln drei und vier ergeben, werden im abschließenden Kapitel fünf neben einem kurzen, umweltpolitischen Ausblick auf die Jahre nach 1974 zusammengefasst. Darauf aufbauend lassen sich dann auch (wohl besser als bereits in der Einleitung) einige grundsätzliche Überlegungen anstellen über die Relevanz der Erforschung eines umweltpolitischen Themas, wie es hier vorliegt, und der daraus resultierenden Ergebnisse.

Inhaltsverzeichnis:

	Abkürzungen	I
1.	Einleitung	1
1.1	Problemstellung	1
1.2	Theoretische und methodische Vorüberlegungen	6
1.3	Quellen und Literatur	10
2.	Politischer ‚Umweltschutz' vor der umweltpolitischen Wende	13
2.1	Die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft für naturgemäße Wirtschaftsweise	14
2.2	Willy Brandts ‚blauer Himmel über der Ruhr'	17
2.3	‚Stand der Umwelt' am Vorabend der umweltpolitischen Wende	21
3.	Programmatisches Defizit oder „pränatales Recht“? Umweltprogrammatik und umweltpolitische Diskussion von SPD und FDP	26
3.1	Schutz vor Umweltgefahren bis 1969/70	26
3.2	Umweltschutz im Zeichen von Lebensqualität (SPD) und Menschenwürde (FDP)	30
3.3	Grundzüge sozialliberaler Umweltpolitik im Verhältnis zur Umweltprogrammatik der Parteien	40
4.	Einflussfaktoren der umweltpolitischen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland	44
4.1	Einsicht in das Notwendige?	45
4.2	Profilierung mit Umweltpolitik?	53
4.3	Umweltpolitik ohne Umweltbewusstsein? Umweltfragen in Wirtschaft und Gesellschaft	58
4.3.1	Bevölkerung und Medien	58
4.3.2	Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften	65
4.3.3	Wissenschaft	69
4.4	Importierter Umweltschutz? Der Einfluss internationaler Akteure	70
5.	Ausblick und Fazit	79
5.1	Ausblick: Die Jahre nach 1974	79
5.2	Fazit	81
6.	Quellen- und Literaturverzeichnis	86
6.1	Quellen	86
6.2	Literatur	91

Inhaltsverzeichnis:

	Abkürzungen	I
1.	Einleitung	1
1.1	Problemstellung	1
1.2	Theoretische und methodische Vorüberlegungen	6
1.3	Quellen und Literatur	10
2.	Politischer ‚Umweltschutz' vor der umweltpolitischen Wende	13
2.1	Die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft für naturgemäße Wirtschaftsweise	14
2.2	Willy Brandts ‚blauer Himmel über der Ruhr'	17
2.3	‚Stand der Umwelt' am Vorabend der umweltpolitischen Wende	21
3.	Programmatisches Defizit oder „pränatales Recht“? Umweltprogrammatik und umweltpolitische Diskussion von SPD und FDP	26
3.1	Schutz vor Umweltgefahren bis 1969/70	26
3.2	Umweltschutz im Zeichen von Lebensqualität (SPD) und Menschenwürde (FDP)	30
3.3	Grundzüge sozialliberaler Umweltpolitik im Verhältnis zur Umweltprogrammatik der Parteien	40
4.	Einflussfaktoren der umweltpolitischen Diskussion in der Bundesrepublik Deutschland	44
4.1	Einsicht in das Notwendige?	45
4.2	Profilierung mit Umweltpolitik?	53
4.3	Umweltpolitik ohne Umweltbewusstsein? Umweltfragen in Wirtschaft und Gesellschaft	58
4.3.1	Bevölkerung und Medien	58
4.3.2	Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften	65
4.3.3	Wissenschaft	69
4.4	Importierter Umweltschutz? Der Einfluss internationaler Akteure	70
5.	Ausblick und Fazit	79
5.1	Ausblick: Die Jahre nach 1974	79
5.2	Fazit	81
6.	Quellen- und Literaturverzeichnis	86
6.1	Quellen	86
6.2	Literatur	91

Textprobe:

Kapitel2.3 ‚Stand der Umwelt’ am Vorabend der umweltpolitischen Wende: Wir können uns die Erde als ein riesiges Raumschiff vorstellen, das mit rd. 4 Milliarden Menschen an Bord durch das Weltall rast. Die Steuerungssysteme des Raumschiffes sind nicht auf Rückkehr programmiert. Die Verbindung zum Heimatplaneten abgebrochen.

Zum Überleben müssen Besatzung und Passagiere des Raumschiffes mit den vorhandenen Bordvorräten an Nahrung, Wasser, Sauerstoff, Energie etc. auskommen. Eine Auffüllung der Vorräte ist unmöglich.

Zu Beginn der Reise schienen die Vorräte unabsehbare Zeit auszureichen. Inzwischen haben sie sich jedoch erheblich vermindert und sind dabei, weiterhin sprunghaft abzunehmen, da sich die Menschen an Bord rapide vermehren. Zum Teil werden die Vorräte auch durch Abfälle und sonstige Schadstoffe für die Raumschiffmitglieder unverwertbar.

Überhaupt machen Abfall- und Schadstoffmengen das Zusammenleben im Raumschiff immer schwieriger; denn diese Stoffe müssen an Bord untergebracht werden und führen mit der wachsenden Zahl von Menschen zu zunehmendem Unrat im Raumschiff. Klima- und Ventilationsanlagen arbeiten wegen der Verschmutzung nicht mehr richtig.

Die Luft zum Atmen wir knapp. Das Bild vom Raumschiff Erde, das in den sechziger Jahren die Gefährdung der Umwelt durch menschliche Eingriffe verdeutlichen sollte, zeigt zugleich die schon eingetretenen und wahrgenommenen Umweltschäden jener Zeit auf. Diese sollen hier, ganz im Sinne des eher politikhistorischen Ansatzes, nicht im einzelnen dargestellt werden. Einige zumeist allgemein gehaltene Anmerkungen sollen genügen, um die zum Teil überaus alarmierende Umweltbelastung Ende der sechziger bzw. Anfang der siebziger Jahre zu verdeutlichen.

Eine darüber hinaus gehende Darstellung würde unter Umständen auch schwer fallen, da noch 1983 festgestellt werden musste, dass es keine umfassende Beschreibung des Umweltzustandes in der Bundesrepublik Deutschland gebe.

Aus heutiger Sicht muss ein solcher Versuch ungleich schwerer fallen, gehen doch neuere Veröffentlichungen zum Thema meist vom jeweils aktuellen Stand der Umwelt aus oder belassen es bei äußerst allgemein gehaltenen, kurzen Betrachtungen zum Umweltzustand der untersuchten Zeit.

So soll es an dieser Stelle genügen, einige wenige aussagekräftige Angaben zu machen, die dem Umweltprogramm der Bundesregierung sowie anderen zeitgenössischen Arbeiten zu entnehmen sind.

Aufgrund des bisher Gesagten dürfte es auf der Hand liegen, dass nur ein Rückgriff auf solche Publikationen, die unmittelbar aus der Zeit der umwelt-politischen Wende Anfang der siebziger Jahre stammen, sinnvoll ist. Es werden die zu jener Zeit erkannten Probleme aufgegriffen und nicht etwa solche, die möglicherweise auch schon zu jener Zeit von ökologischer Bedeutung waren, jedoch noch nicht als solche erkannt worden waren und dementsprechend auch nicht Ausgangspunkt umweltrelevanten Handelns werden konnten.

Zugleich ist dies ein Verweis auf die schon in Kapitel 1.2 angesprochene Subjektivität und auch Zeitgebundenheit von Umweltwahrnehmungen. Ausgangspunkt der Ausführungen im Umweltprogramm der Bundesregierung waren die Eingriffe des Menschen in den Naturhaushalt, die erst in der hochindustrialisierten Gesellschaft unserer Zeit zu einer ernsten, weltweiten Gefahr für ihn, den Menschen selbst geworden seien.

Diese problematischen Eingriffe wurden daraufhin differenzierter dargelegt: Immer mehr Rohstoffe werden verbraucht, mehr Land wird überbaut, mehr Eingriffe in die Biosphäre sind notwendig. Zunehmender Flächenbedarf, ungeordnete Verstädterung und Industrialisierung steigern die Belastung unserer Umwelt derart, dass die natürlichen Lebensgrundlagen überfordert sind. Die Selbstreinigungskraft von Boden, Wasser und Luft reicht in vielen Fällen nicht mehr aus.

Der auf moderner Technik und Wettbewerb beruhende Wirtschaftsprozeß führt zu wachsendem materiellem Wohlstand. Damit ist unvermeidlich ein rasch zunehmender Stoff- und Energieumsatz verbunden; zugleich vermehren sich sprunghaft Abfälle aller Art. Die Übernutzung der natürlichen Hilfsquellen führt ebenso wie in anderen Industrieländern auch in der Bundesrepublik Deutschland zu Gefährdung oder Schädigung der Gesundheit, Gefahren für die Wasserversorgung, Verlust an Erholungsgebieten, Verfall von Wirtschafts- und Kulturgütern.

Die Wertverluste unserer Umwelt sind hoch; Das ganze Ausmaß der Gefahren wurde daher unterschätzt. Der Zustand in der Bundesrepublik Deutschland ist zum Teil besorgniserregend . Zur eingehenderen Darstellung lassen sich die in der Frühphase der bundesrepublikanischen Umweltpolitik virulenten Umweltbelastungen in Anlehnung an Hartkopf/Bohne idealtypisch nach schädlichen Umwelteinwirkungen, Ressourcenverbrauch und Landschaftsveränderungen unterscheiden.

Zu den schädlichen Umwelteinwirkungen zählten demnach Umweltchemikalien, Abwässer, Abfälle, Luftverunreinigungen, Lärm und ionisierende Strahlen. Diese wirkten sich auf die Umweltmedien Luft, (Oberflächen- und Grund-)Wasser und Boden sowie darüber auf Tiere, Pflanzen, Menschen und Sachgüter aus, und zwar im weitesten Sinne im Zusammenhang von Produktions- und Konsumprozessen privater Haushalte, von Industrie, Gewerbe und Kraftwerken sowie der Landwirtschaft.

Gleiches gelte für den Verbrauch erneuerbarer und nicht erneuerbarer Ressourcen sowie Landschaftsveränderungen. Dies alles war nicht spezifisch für die Bundesrepublik Deutschland der siebziger Jahre, für die nun exemplarisch einige Angaben zu ausgewählten Umweltschäden gemacht werden sollen. Natur und Landschaft wurden demnach jährlich in einem Umfang von etwa 45.000 ha für Wohnungsbau, Industrie, Verkehr und andere Einrichtungen verbraucht, wodurch die Möglichkeit des ökologischen Ausgleichs von Umweltbelastungen immer geringer wurde.

Über 90% der rapide anwachsenden Abfallmengen wurden um 1970 genau wie vor hundert Jahren ohne besondere hygienische Vorsichtsmaßnahmen irgendwo im Gelände abgelagert, wodurch schwere Belästigungen, Gefahren und Schäden entstanden. Pestizide, Waschmittel, Pharmazeutika, Kosmetika und Düngemittel wurden in immer größeren Mengen verwendet, obwohl die schädlichen Wirkungen dieser Stoffe häufig nicht bekannt waren.

Jährlich gelangten in der Bundesrepublik Deutschland Anfang der siebziger Jahre als häufigste Schadstoffe etwa 7 Mio. t Kohlenmonoxid, 5 Mio. t Schwefeloxide, 3 Mio. t Kohlenwasserstoffe, 2,5 Mio. t Stickoxide und 2,5 Mio. t Stäube aller Art in die Atmosphäre.

Die wohl eindringlichste Folge der Luftverunreinigungen vor allem in industriellen Ballungsräumen war der Smog, bei dem die Luftschadstoffe in erheblich erhöhter Konzentration auftraten. Unter anderem trugen dazu 1970 ca. 14 Mio. Kraftfahrzeuge (1960 waren es noch 8 Mio.) bei, die zusätzlich Bleiverbindungen abgegeben haben und zusammen mit der Luftfahrt (die Zahl der gestarteten und gelandeten Flugzeuge in Deutschland verdoppelte sich zwischen 1965 und 1969) hauptverantwortlich für Lärmbelästigungen waren.

Von Lärmbelästigungen fühlten sich 41 % der Erwachsenen tagsüber gestört. Zur Wasserverschmutzung trugen 1968 62 % der Abwässer bei, die ungereinigt oder nicht ausreichend gereinigt über die Kanalisation der Gemeinden und Verbände in die Gewässer eingeleitet wurden. Dadurch war die Selbstreinigungskraft vieler Gewässer überfordert. Darüber hinaus wurde für alle Bereiche immer wieder darauf hingewiesen, dass geltende gesetzliche und organisatorische Regelungen in Bund, Ländern und Gemeinden zersplittert und lückenhaft seien, ausreichende Möglichkeiten für Forschung und Entwicklung fehlten und zu wenig Fachpersonal zur Verfügung stünde.

Solche und ähnliche Befunde führen zu den oft wenig konkreten Feststellungen einer alarmierenden Umweltbelastung Ende der sechziger Jahre oder einer sich entwickelnden Erkenntnis, dass die Verschmutzungen von Luft, Boden und Wasser inzwischen die Dimensionen der individuellen oder lokalen Belästigung weit überschritten hatten. Detaillierter werden die diesbezüglichen Ausführungen oft erst mit dem Hinweis auf die vom Club of Rome in Auftrag gegebene und unter der Leitung von Denis Meadows am renommierten Massachusetts Institute of Technology (MIT) verfasste Studie und die darin wissenschaftlich hergeleiteten Befürchtungen eines baldigen Erreichens der titelgebenden „Grenzen des Wachstums“. Diese vielzitierte Studie hat insofern an dieser Stelle ihren Platz, als dass sie im weitesten Sinne umweltbelastende bzw. -zerstörende Trends wie die beschleunigte Industrialisierung, das rapide Bevölkerungswachstum, Unterernährung, Ausbeutung der Rohstoffreserven und die Zerstörung des Lebensraumes weltweit untersuchte und somit auf der Grundlage des Umweltzustandes wenig hoffnungsvolle Prognosen für die Zukunft machte.

Aufgrund der Befunde könnte man davon ausgehen, dass die Initiierung der Umweltpolitik Anfang der siebziger Jahre schlicht das zu dieser Zeit augenscheinlich gewordene Ausmaß der Bedrohung für Mensch und Umwelt widerspiegelte.

Eine solche Auffassung würde jedoch zum einen diese Arbeit zumindest in ihrer Ausführlichkeit überflüssig machen, was jedoch kein Argument gegen diese Sichtweise ist. Zum anderen aber weist Franz-Josef Brüggemeier in Anlehnung an das Katastrophen-Paradox darauf hin, dass eine solche Sichtweise zwar auf den ersten Blick einleuchtet, jedoch deutlich zu kurz greife.

Wie bei den meisten anderen historischen Gegenständen haben auch hier verschiedene Faktoren zusammengewirkt, die es im Weiteren zu untersuchen gilt. Zudem kommt an dieser Stelle der bereits erwähnte (vgl. Kap. 1.2), subjektive und somit konstruierte Charakter von Umweltwahrnehmung und damit umweltorientiertem Handeln zum Tragen, der eine einvernehmliche Wahrnehmung und damit Reaktion auf den Umweltzustand um 1970 ohnehin nicht erwarten ließ.

Dies kann abschließend wiederum anhand des eingangs des Kapitels zitierten Raumschiffs Erde verdeutlicht werden: Einige Mitglieder des Raumschiffes geraten in Panik und prophezeien einen baldigen Tod durch Ersticken, Verdursten, Verhungern, Erfrieren. Andere beuten immer stärker die zu Ende gehenden Vorräte aus, schlagen Warnungen in den Wind und vertrauen darauf, daß ihnen schon irgend etwas zur Rettung in letzter Stunde einfallen wird. Getan wird von den Raumschiffmitgliedern wenig oder gar nichts, obwohl drastische Entscheidungen notwendig wären.