Die Verankerung der nichtterritorialen Selbstverwaltung in der österreichischen Bundesverfassung und ihre Auswirkungen

Bachelorarbeit von Christian Weiss

Einleitung:

Um die vorliegende Bachelorarbeit und die darin bearbeitete Thematik besser verständlich zu machen, sollen die folgenden, einleitenden Worte einen grundlegenden Überblick zur Ausgangssituation und Problemstellung darstellen.

In den vergangenen zwei Jahrzehnten kam es zu wiederholten Versuchen die österreichische Bundesverfassung an die geänderten Anforderungen, wie etwa durch den Beitritt zur Europäischen Union, anzupassen beziehungsweise auch bestehendem Reformbedarf Rechnung zu tragen.

Als Beispiel kann hier die als ‘Strukturreformkommission’ bezeichnete Expertengruppe für Fragen der Neuordnung der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung genannt werden, welche im Jahr 1989 eingesetzt wurde. Im Jahr 1992 wurde eine Vereinbarung getroffen, mit der die wichtigsten verfassungspolitischen Leitlinien für eine weit reichende Änderung des B-VG fixiert wurden. Für die Mehrzahl der strittigen Fragen konnten einvernehmliche Standpunkte formuliert und ein Entwurf einer B-VG-Novelle ausgearbeitet werden. Zu einer Umsetzung dieser Verfassungsreform ist es letztlich aber nicht gekommen.

Der Europäische Konvent zur Erarbeitung eines Vertrags über eine Verfassung für Europa hat der österreichischen Verfassungsreformdiskussion wichtige Impulse und wieder Auftrieb gegeben. Unter dem Vorsitz des damaligen Präsidenten des Rechnungshofes, Dr. Franz Fiedler, ist am 30. Juni 2003 der Österreich-Konvent zu seiner ersten Sitzung zusammengetreten. Dieser Konvent sollte gemäß den formulierten Grundsätzen seines Gründungskomitees Vorschläge für eine grundlegende Staats- und Verfassungsreform erarbeiten, welche eine zukunftsorientierte, kostengünstige, transparente und bürgernahe Erfüllung der Staatsaufgaben ermöglichen sollte. Ziel war es, einen neuen, knappen aber sämtliche Verfassungsbestimmungen enthaltenden Verfassungstext unter Aufrechterhaltung der geltenden Baugesetze der österreichischen Bundesverfassung zu schaffen. Der Österreich-Konvent tagte knapp über 1,5 Jahre, in denen die aufgegebenen Themen umfassend beraten wurden. Es kam zu zahlreichen Textvorschlägen, eine Einigung über einen Gesamtentwurf einer neuen Verfassung konnte aber nicht erreicht werden, wobei allerdings in einer Vielzahl von Einzelbereichen Konsens erzielt werden konnte.

Der Bericht des Österreich-Konvents wurde - nach Kenntnisnahme durch die Bundesregierung - vom Bundeskanzler dem Nationalrat zur geschäftsordnungsgemäßen Behandlung vorgelegt. Im Nationalrat wurde unter dem Vorsitz seines damaligen Präsidenten, Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol, ein Besonderer Ausschuss zur Vorberatung des Berichts des Österreich-Konvents eingesetzt, in dem die Beratungen fortgesetzt, weitere Textvorschläge ausgearbeitet und Gegenüberstellungen der vorliegenden Vorschläge erarbeitet worden sind. Der Bericht des Besonderen Ausschusses (1584 dB XXII.GP) ist vom Nationalrat einstimmig zur Kenntnis genommen worden. In einer Entschließung hat sich der Nationalrat für die Fortsetzung der Arbeiten an einer umfassenden Reform der österreichischen Bundesverfassung ausgesprochen und die Bundesregierung aufgefordert, die Arbeiten an einer zukünftigen modernen Bundesverfassung auf der Grundlage der Ergebnisse des Österreich-Konvents und des Besonderen Ausschusses voranzutreiben (209/E XXII.GP).

Im Regierungsprogramm für die XXIII. Gesetzgebungsperiode wurde unter dem Kapitel Staats- und Verwaltungsreform vorgesehen, dass auf der Grundlage der Arbeiten des Österreich-Konvents und des diesbezüglichen Besonderen Ausschusses eine Verfassungsreform vorzubereiten ist. Daraufhin wurde zu diesem Thema beim Bundeskanzleramt eine Expertengruppe eingerichtet. Diesem Gremium gehörten Dr. Franz Fiedler, Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol, Dr. Peter Kostelka und Univ.-Prof. Dr. Theo Öhlinger sowie zwei Vertreter der Länder an. Von Seiten der Länder wurden in weiterer Folge Landeshauptfrau Mag. Gabi Burgstaller und Landeshauptmann Dr. Herbert Sausgruber entsendet, die jedoch von Univ.-Prof. Dr. Ewald Wiederin (für Landeshauptfrau Mag. Gabi Burgstaller) sowie Vizepräsident des Bundesrates Jürgen Weiss (für Landeshauptmann Dr. Herbert Sausgruber) vertreten wurden. Darüber hinaus wurde der Leiter des Verfassungsdienstes im Bundeskanzleramt, Univ.-Prof. Dr. Georg Lienbacher, von Bundeskanzler Dr. Alfred Gusenbauer mit der Vorsitzführung in der Expertengruppe betraut und ersucht, die Betreuung der Arbeit der Expertengruppe durch den Verfassungsdienst sicherzustellen. Zur Unterstützung in der Expertengruppe wirkten von Seiten des Verfassungsdienstes neben dem Vorsitzenden der stellvertretende Leiter Dr. Harald Dossi und Dr. Clemens Mayr mit. Die Expertengruppe ist am 9. Februar 2007 zu ihrer konstituierenden Sitzung zusammengetreten und hat bis zum 10. Juli 2007 insgesamt 15 Sitzungen abgehalten.

Mit Ausnahme des Vorsitzenden waren alle Mitglieder der Expertengruppe bereits Mitglieder des Österreich-Konvents. Drei davon (Dr. Franz Fiedler, Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol sowie Dr. Peter Kostelka) waren sogar Mitglieder des Präsidiums des Österreich-Konvents. Univ.-Prof. Dr. Andreas Khol war darüber hinaus Vorsitzender des Besonderen Ausschusses zur Vorberatung des Berichts des Österreich-Konvents. Durch die Zusammensetzung der Expertengruppe wurde somit in hohem Ausmaß eine Kontinuität zwischen Österreich-Konvent, ‘Besonderer Ausschuss des Nationalrates’ und nunmehr Expertengruppe sichergestellt und man verfügte dadurch auch über einen großen Erfahrungsschatz sowie zahlreiche Textvorschläge und Unterlagen aus den vorangegangen Gremien.

Durch das Regierungsprogramm 2007 wurde der Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform eine Vielzahl von Beratungsthemen zur Behandlung übertragen. Der erste Entwurf beziehungsweise der erste Teil der Verfassungsreform basiert auf den diesbezüglichen Beratungsergebnissen der Expertengruppe. Darin enthalten ist unter anderem der Bereich der nichtterritorialen Selbstverwaltung samt ihren wesentlichen Strukturelementen, mit dem sich diese Arbeit auch näher beschäftigen wird.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 3.2, Rechtsaufsicht:

Durch die Klarstellung in der Judikatur des VfGH sorgt ua das Kriterium der Einrichtung einer Rechtsaufsicht für eine verfassungskonforme Einrichtung eines Selbstverwaltungskörpers. Diese soll die fehlende Weisungsbindung und auch die im Normalfall ausgeschlossenen Instanzenzüge zur staatlichen Verwaltung wettmachen. Ein dezidierter Ausschluss von über den eigenen Wirkungsbereich hinausgehenden Instanzenzügen wird, wie in den Materialien zum Entwurf ersichtlich wird, in dieser Bestimmung des Art 120b Abs 1 B-VG nicht getroffen. Ein derartiger Ausschluss ist zwar nach Ansicht eines Teils der Lehre kein prägendes Strukturmerkmal der Selbstverwaltung, andererseits widersprich ein solcher Instanzenzug in gewisser Weise dem Wesen der Selbstverwaltung. Der VfGH hat mit dem Erkenntnis VfSlg 1946/1950 auch grundsätzlich ausgesprochen, dass die Einräumung eines Instanzenzuges von einem Selbstverwaltungskörpers zu einem Organ der staatlichen Verwaltung zwar einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung bedarf, aber zulässig ist. Ohne eine gesetzliche Regelung kommt jedoch ein solcher Instanzenzug nicht in Betracht.

In diesem Bereich besteht eine gewisse Verbindung zu einem zwar weiteren zentralen aber bis jetzt noch nicht verwirklichten Punkt des Entwurfes der Expertengruppe, nämlich der Einführung von Verwaltungsgerichten des Bundes und der Länder. Mit diesen Gerichten würden die administrativen Instanzenzüge wegfallen, weil diese neuen Rechtsschutzinstanzen nach dem Entwurf an die Stelle der zweiten Administrativinstanz treten. Käme dieses Modell zur Umsetzung, gäbe es auch im eigenen Wirkungsbereich der Selbstverwaltungskörper keine Instanzenzüge innerhalb der Selbstverwaltungskörper. Gerade diese ‘selbstverwaltungsinternen’ Instanzenzüge unterscheiden die Selbstverwaltung von der übrigen Verwaltungsorganisation und machen auch einen gewissen Teil der Autonomie aus. Diese Sonderstellung der Selbstverwaltung wurde aber im Entwurf der Expertengruppe insofern berücksichtigt, indem im eigenen Wirkungsbereich der territorialen und sonstigen Selbstverwaltung ein zweigliedriger administrativer Instanzenzug sowie einen Rechtsbehelf gegen Säumnis eines Organs der Selbstverwaltung nach Maßgabe des Gesetzgebers vorgesehen wäre. In solchen Fällen muss laut dem Entwurf vor Anrufung der Verwaltungsgerichte dieser Instanzenzug ausgeschöpft werden.

Die eingeräumte Autonomie eines Selbstverwaltungskörpers hängt auch immer stark mit dem Umfang der Rechtsaufsicht zusammen. Weitgehende Aufsichtsmittel können diese stark einschränken. Die staatliche Rechtaufsicht muss auch im Zusammenhang mit der auch weiterhin bestehenden Rechnungshofkontrolle im Bereich der gesetzlichen beruflichen Vertretungen und den Sozialversicherungsträgern gesehen werden, weil auch hier der Autonomiebereich beeinflusst werden kann. Zu beachten ist auch, dass gewisse interne Kontrollmechanismen mit der staatlichen Rechtsaufsicht zusammenwirken können. Diese internen Kontrollen sind der staatlichen Aufsicht aus Effizienzgründen vorgelagert und können auch strenger und nach Grabenwarter in gewisser Weise auch die Autonomie in einem größeren Ausmaß einschränken. Die staatliche Aufsicht muss daher mit den internen Kontrollmechanismen abgestimmt sein und auch gleichzeitig mehreren verfassungsrechtlichen Anforderungen entsprechen. Die jeweilige Aufsichtsmaßnahme muss zum Beispiel im konkreten Zusammenhang geeignet sein und auch dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entsprechen. Weiters muss in diesem Zusammenhang auch auf Rechte Dritter Bedacht genommen werden.