Minderheitsregierungen in Deutschland

Bachelorarbeit von Mahir Tokatli

Einleitung:

Das deutsche Parteiensystem ist mit dem Einzug der Linkspartei in den Bundestag, ihrer Etablierung in den westdeutschen Ländern und dem Rückgang der Anzahl der Wählerstimmen für die Union und SPD, im Begriff sich zu wandeln. Zum ersten Mal hat sich dieser Wandel im Ergebnis der letzten Bundestagswahl 2005 niedergeschlagen. Die Bildung einer mehrheitsfähigen Koalition nach gewohntem Muster konnte nicht länger realisiert werden, sodass sich die beiden großen Parteien auf das ungeliebte Modell der großen Koalition einigen mussten. Aufgrund dieser aus demokratietheoretischen Gründen unglücklichen Situation stellt sich die Frage nach möglichen Alternativen, um eine erfolgreiche zukünftige Regierungsbildung zu gewährleisten. Wenn die Koalitionsproblematik weiterhin bestehen bleibt, existiert eine mögliche Alternative in der Konstituierung von Minderheitsregierungen, wie sie in den skandinavischen Ländern üblich ist und seit Jahrzehnten erfolgreich praktiziert wird. Mit diesem Regierungsformat konnten sich jedoch die politischen Akteure und die Öffentlichkeit in Deutschland bisher nicht anfreunden. Dass sich aber die Regierungsbildung und die Koalitionsmuster grundlegend ändern werden, ist nahezu unausweichlich, denn die Etablierung der Linkspartei in den westlichen Bundesländern kann immer wieder zu einer parlamentarischen Pattsituation, wie es 2008 in Hessen geschehen ist, führen, aus der – wenn dauerhaft eine große Koalition vermieden werden soll – Minderheitsregierungen, zumindest in der Theorie, als Alternative bereit stünden. Trotz der negativen Erfahrungen mit Regierungen ohne parlamentarischer Mehrheit aus der Weimarer Zeit hat der Parlamentarische Rat die Bildung von Minderheitsregierungen als ‘Ultima Ratio’ in das Grundgesetz eingebaut. Bezeichnend für die Möglichkeit sind die Modalitäten zur Bundeskanzlerwahl: Wenn nach zwei Wahlgängen kein Kandidat mit absoluter Mehrheit gewählt wird, reicht im dritten die relative Mehrheit der abgegebenen Stimmen.

In die öffentliche Debatte rückte das Thema Minderheitsregierungen durch die hessischen Landtagswahlen, nachdem bereits Heide Simonis (SPD) 2005 mit einem ähnlichem Versuch in Schleswig-Holstein scheiterte. Letztlich haben sich Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik nicht – mit der Ausnahme von zwei Legislaturperioden in Sachsen-Anhalt (1994-2002) – durchsetzen können.

Im Rahmen dieser Arbeit soll herausgefunden werden, ob dieses Regierungsformat lediglich als theoretische Alternative zu betrachten ist, oder ob es tatsächlich eine realisierbare Option sein kann. Hierfür soll zunächst ein theoretischer Teil in die Thematik einführen, indem die Minderheitsregierung als solche definiert wird und die Vor- und Nachteile vorgestellt werden. Der theoretische Teil wird durch einen empirischen Teil ergänzt. Anhand verschiedener Studien wird die Verbreitung von Minderheitsregierungen in parlamentarischen Demokratien gezeigt. Das Ergebnis ist, dass Minderheitsregierungen häufiger als angenommen gebildet werden und, dass sich die Minderheitsregierungen auf die skandinavischen Länder (vor allem: Dänemark, Schweden und Norwegen) konzentrieren. In Dänemark werden Minderheitsregierungen am häufigsten gebildet, deswegen wird im folgenden Kapitel das dänische System vorgestellt, um mögliche Gründe, die die Bildung von Minderheitsregierungen begünstigen, festzustellen.

Zudem führte ein Wandel des dänischen Parteiensystems zu einer stärkeren Tendenz Minderheitsregierungen zu bilden, was die Frage nach Gemeinsamkeiten mit dem Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland aufwirft. Im dritten Teil dieser Arbeit werden Minderheitsregierungen in Deutschland thematisiert. Für die Entstehung von Regierungen ohne eigene parlamentarische Mehrheit ist das Parteiensystem von entscheidender Bedeutung, deswegen wird der Entwicklung des deutschen Parteiensystems ein ganzes Kapitel gewidmet. Wichtige Fragen sind hierbei, inwieweit das deutsche Parteiensystem fragmentiert, polarisiert und segmentiert ist, da diese drei Faktoren die Regierungsbildung stark beeinflussen. Die Analyse des Parteiensystems führt automatisch zu einem Blick auf die verschiedenen Koalitionen auf Länder- und Bundesebene. Schließlich sollen die bisherigen Erfahrungen der Bundesrepublik mit Minderheitsregierungen dargestellt werden. Nicht nur das zwei Legislaturperioden lang praktizierte ‘Magdeburger Modell’ in Sachsen-Anhalt, sondern auch die gescheiterten (Schleswig-Holstein 2005 und Hessen 2008) und die ersten Versuche (Berlin 1981-1983) sollen in dieser Arbeit Erwähnung finden. Im abschließenden Teil soll der Versuch unternommen werden die Ausgangsfrage zu beantworten und ein Ausblick auf die Realisierungschancen von Minderheitsregierungen in Deutschland gewagt werden.

Die Auswahl der Beispiele hinsichtlich praktizierter Minderheitsregierungen in der Bundesrepublik ist begrenzt. Die Bildung des ‘Magdeburger Modells’ 1994 ist die erste und einzige Minderheitsregierung in Deutschland, die von den politischen Akteuren bewusst gebildet wurde und 1998 in einer anderen Konstellation fortgesetzt werden konnte. Eine Arbeit über Minderheitsregierungen in Deutschland ohne die Erwähnung des ‘Magdeburger Modells’ ist wohl kaum möglich. Unter dem Kapitel 3.2.1 hätten noch die Regierungen in Hessen (1982) und in Hamburg (1982) erwähnt werden können, doch eine Auseinandersetzung mit diesen Beispielen würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen. Zudem ist das Beispiel des Berliner Minderheitssenats aus zweierlei Gründen interessanter: zum einen ist es das einzige Beispiel in der Bundesrepublik, in der das ‘bürgerliche Lager’ die Protagonisten sind und zum anderen wird dargestellt, wie die Bildung von Minderheitsregierungen zur Lösung einer parlamentarischen Pattsituation dienen kann.

In der wissenschaftlichen Diskussion fand das Thema Minderheitsregierung, vor allem in der deutschen, nicht allzu viel Beachtung. Dies änderte sich mit dem Standardwerk von Kaare Strøm ‘Minority Governments and Majority Rule’, welches 1990 erschienen ist. Zuvor wurde diese Thematik lediglich am Rande von Arbeiten mit einem anderen Fokus erwähnt, da die Auseinandersetzung mit Regierungssystemen oder Koalitionstheorien zwangsläufig zu Minderheitsregierungen führt. In der deutschsprachigen Literatur ist zunächst Klaus von Beyme zu erwähnen, der in seinen Werken häufig Stellung zu Minderheitsregierungen bezogen hat. Nach 1994 wurde, aufgrund der Entwicklungen in Sachsen-Anhalt, im Vergleich zu vorher viel zu diesem Thema veröffentlicht, wobei sich die Publikationen größtenteils auf Essays in Fachzeitschriften beschränken. Erwähnenswert in diesem Zusammenhang ist die Debatte zwischen Wolfgang Renzsch und Stefan Schieren auf der einen und Wilfried Steffani auf der anderen Seite, die sich auf jeweils zwei Beiträge in der Zeitschrift für Parlamentsfragen ausdehnte und in der das ‘Magdeburger Modell’ kontrovers diskutiert wurde. Eine wichtige deutschsprachige Monographie zu diesem Thema ist von Sven Thomas unter dem Titel Regierungspraxis von Minderheitsregierungen. Das Beispiel des ‘Magdeburger Modells’ verfasst worden und 2003 erschienen. Des Weiteren sind in jüngster Vergangenheit die Aufsätze von Frank Decker und Uwe Jun erwähnenswert, die sich mit dem Wandel im deutschen Parteiensystem und möglichen Regierungskoalitionen bzw. Konstellationen auseinandersetzen. Für diese Arbeit können dementsprechend die genannten Autoren, die Kontroverse und die beiden Monographien als Literaturbasis bezeichnet werden.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 2.2.2, Das Skandinavische Modell. Beispiel Dänemark:

Wie weiter oben bereits festgestellt wurde, bilden Minderheitsregierungen im dänischen Regierungssystem – im Gegensatz zum deutschen – den Regelfall. Wie lässt sich diese Häufigkeit Regierungen zu bilden, die keine eigene parlamentarische Mehrheit besitzen, erklären? Um dieses Phänomen zu verstehen, ist ein Blick auf das politische System Dänemarks notwendig. Zunächst soll das Regierungssystem skizziert werden, ehe das Parteiensystem, seine Entwicklung und das Wählerverhalten näher betrachtet werden.

Dänemark ist eine parlamentarische Erbmonarchie. Der Monarch hat jedoch keine politischen Befugnisse, sondern ist in seiner Amtsführung auf zeremonielle Funktionen beschränkt. So sind auch seine Amtshandlungen, wie etwa die Auflösung des Folketings oder die Ernennung des Regierungschefs, nicht als politische Willensäußerung des Monarchen zu bewerten, sondern als Ausführung seiner von der Verfassung festgeschriebenen Pflichten. Das Folketing ist mit 179 Mitgliedern ein verhältnismäßig kleines, auf vier Jahre gewähltes, Parlament. Eine Besonderheit ergibt sich hier in der Zusammensetzung der Mandate. Während 175 Abgeordnete aus Dänemark stammen, werden die restlichen vier gleichermaßen von Grönland und den Färöer Inseln gestellt. Der Einzug in das Folketing wird durch eine Sperrklausel beschränkt, die jedoch mit 2 % im Vergleich zur Bundesrepublik niedrig angesetzt ist. Da die Regierung das Parlament jederzeit auflösen und somit Neuwahlen ausschreiben kann, variiert die Wahlperiode stark, sodass von einer durchschnittlich dreijährigen Amtszeit ausgegangen werden kann. Im Gegenzug kann, jedoch auch das Parlament der Regierung bzw. einzelnen Ministern das Misstrauen aussprechen. Ist ein Misstrauensvotum gegen den Regierungschef ausgesprochen, so muss entweder die gesamte Regierung zurücktreten oder es wird ihrerseits eine Neuwahl ausgeschrieben. Tritt dieser Fall ein, so bleibt die Regierung geschäftsführend im Amt, bis eine neue gebildet wird. Somit lässt sich festhalten, dass in Dänemark der negative Parlamentarismus herrscht. Es findet keine parlamentarische Abstimmung über die Investitur der Regierung statt, aber gleichzeitig hat das Parlament das Recht, durch ein erfolgreiches Misstrauensvotum die Regierung zu stürzen bzw. zu zwingen Neuwahlen auszuschreiben.

Das dänische Parteiensystem bestand in der Nachkriegszeit aus fünf Parteien, die etwa 90 % der Wählerstimmen unter sich aufteilen konnten. Eine tiefe Zäsur ereignete sich bei der ‘sogenannten Erdrutschwahl von 1973’. Die Anzahl der im Parlament vertretenen Parteien verdoppelte sich und betrug nunmehr zehn statt fünf. Das Parteiensystem befand sich nach dieser Wahl also in einem Wandel. Die Einzigartigkeit dieses Ereignisses manifestierte sich darin, dass keine ‘Pendelbewegung zwischen den Blöcken’ entstand, sondern dass beide Lager vom Wähler abgestraft wurden. Erik Damgaard beschreibt die Entwicklung als einen Schritt hin zum ‘extremen Pluralismus’. Während die vier großen im Parteiensystem bereits fest etablierten Parteien einst 90 % der Stimmen ausmachten, betrug ihr Anteil nach dieser Wahl lediglich 65 % der Wählerstimmen. Als Konsequenz aus der Wahl von 1973 lässt sich feststellen, dass die etablierten Parteien ihre Dominanz verloren haben und dass die Wahl zudem ein stark fragmentiertes Mehrparteiensystem hinterlassen hat, in dem dennoch die einzelnen Parteien in eine Links-Rechts-Dimension eingeordnet werden können. Kropp, Schütemeyer und Sturm klassifizieren das dänische Parteiensystem als ein Zweiblöckesystem, das sich zwar in das Links-Rechts-Schema aufteilt, jedoch durch andere Dimensionen durchbrochen wird. Auf der einen Seite mag zwar der Fragmentierungsgrad im dänischen Parlament hoch sein, doch ist auf der anderen Seite die Polarisierung, die sich an den ideologischen Differenzen der Parteien feststellen lässt, als eher gering einzustufen. Das dänische System unterstützt somit die These, dass eine starke Fragmentierung nicht zwangsläufig eine starke Polarisierung bedeutet.

Die Folgen der ‘Erdrutschwahl’ von 1973 sind bis heute im dänischen Parteiensystem erkennbar. Die Sozialdemokraten konnten zwar jahrelang ihre Hegemonialstellung verteidigen, mussten jedoch relative Verluste akzeptieren, ehe sie 2001 als stärkste Kraft von der Venstre abgelöst wurden.

Der Grund für die ‘Erdrutschwahl’ lässt sich unter anderem durch ein verändertes Wahlverhalten in Dänemark erklären. Dieser steht im Zusammenhang mit dem Wandel der soziostrukturellen Bedingungen, da hier die Beschäftigungsverhältnisse im Agrar- und im Industriesektor rapide abgenommen haben, während im Bereich der Dienstleistung ein erheblicher Anstieg zu verzeichnen ist. Weiterhin ist ein Wertewandel zu beobachten, der die Wähler veranlasst aus dem traditionellem Wahlverhalten auszubrechen und die ideologische Bindung zu einer Partei aufzulockern. Dieser Identifikationsverlust der Wähler mit den Parteien lässt sich ebenfalls an der Abnahme der Mitgliederzahlen der Parteien festmachen. Bezeichnend für die neue Tendenz ist die gestiegene Volatilität. Während in Dänemark der Anteil der Wechselwähler in den 50er und 60er Jahren gerade mal bei fünf bis neun Prozent lag, stieg er 1973 auf 29,1 %. Diese Tendenz hat zwar nachgelassen, dennoch sind die geringen Zahlen von vor 1973 nicht wieder erreicht worden. Weitere Anzeichen für die Erosion der Parteien ist zum einen die Überalterung der Parteimitglieder und zum anderen die Entwicklung zu einer ‘professionellen’ Partei, die sich von ihrer Basis entfremdet.

In der Zeit von 1945-2001 wurden im Königreich 32 Regierungen gebildet, von denen lediglich vier eine prozentuale Mehrheit der Parlamentsmandate auf sich vereinigen konnten. Die übrigen 28 Regierungen wurden von einer Minderheit getragen. Die Hälfte hiervon fällt in die Kategorie der Ein-Parteien-Minderheitsregierung und die restlichen 14 Minderheitsregierungen wurden nicht von lediglich einer Partei, sondern von einer Koalition gestellt, die von zwei, drei oder sogar vier Parteien getragen wurde. Die Tatsache, dass trotz einer Einbindung von vier Parteien diese Koalition keine Mehrheit auf sich vereinigen konnte, veranschaulicht die starke Fragmentierung des dänischen Parlaments. Der Anstieg des Anteils von Viel-Parteienregierungen, vor allem nach 1973, ist in diesem Zusammenhang kaum verwundernswert. Als Konsequenz der Zunahme von Vielparteien-Minderheitsregierungen ist eine Schwächung der Minderheitsregierungen zu beobachten, da sie, um Mehrheiten zu produzieren, teilweise auf mehr als nur eine Oppositionspartei angewiesen sind. Jahn spricht hierbei von ‘schwachen Minderheitsregierungen’, die seit 1979 im dänischen System dominieren. Die einzige nennenswerte Phase, in der Mehrheitsregierungen dominieren konnten liegt bereits 80 Jahre zurück. In den 30er Jahren konnten sich Mehrheitsregierungen bilden, wurden jedoch ab 1945 marginalisiert.

Angesichts der zuvor vorgestellten skeptischen Betrachtungsweise von Minderheitsregierungen und die verschiedenen Vorwürfe, dass solche Regierungen ein Zeichen von politischer Krise sind oder zu einer politischen Krise führen, überraschen die Befunde aus dem deutschen Nachbarland. Trotz zahlreicher Minderheitsregierungen steckt Dänemark nicht in einer Krise und das System ist nicht von politischer Instabilität geprägt. Zudem ist die Bildung von Minderheitsregierungen keine Ausnahmeerscheinung, da sie immer wieder neugebildet werden. Die Minderheitsregierungen in Dänemark können in jüngster Vergangenheit zwar als Kind der unklaren Mehrheitsverhältnisse im Folketing betrachtet werden, doch wird dies mit einem Blick auf die Zeit vor 1973 wieder relativiert, da in dem Zeitraum von 1945-1973 dieses Regierungsformat sich als dominanter Regierungstypus, trotz eines stabilen Parteiensystems und einer geringen Fragmentierung, auszeichnen konnte. Somit lässt sich feststellen, dass in Dänemark die Bildung von Minderheitsregierungen von den politischen Akteuren angestrebt wird und diese auf rationale Entscheidungen beruht. Die politische Kultur ist in den skandinavischen Ländern von der Suche nach dem Konsens geprägt, sodass Minderheitsregierungen als Norm der Regierungsbildung betrachtet werden. Weiterhin kann konstatiert werden, dass die politischen Akteure sich in der Position der Opposition genug Einflussmöglichkeiten auf die Politik ausrechnen und, dass das Ziel der Parteien nicht in erster Linie die Regierungsverantwortung sein muss.