Auswirkungen von New Public Management auf die Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen

Diplomarbeit von Patrick E. von Maravic

Problemstellung:

Begünstigt New Public Management Korruption in der öffentlichen Verwaltung? Diese erste der zwei zentralen Fragen dieser Arbeit dient der grundsätzlichen Klärung, ob ein Zusammenhang zwischen Verwaltungsreform und Korruption besteht. Die Frage betrifft das Verhältnis zwischen dem sich scheinbar homogen und global, jedoch durchaus nicht einheitlich vollziehenden und als New Public Management bezeichneten Verwaltungsmodernisierungstrend und der Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen. Korruption bezeichnet ganz allgemein den Missbrauch von Macht zum persönlichen Nutzen. Korruption erfolgt im Rahmen einer direkten oder indirekten Austauschbeziehung zwischen Bestechendem und Bestochenem, die nicht notwendig monetärer Natur sein muss. Sollte sich die erste Frage in ihrer Tendenz als richtig erweisen, dann gilt es zweitens zu fragen, welche plausible Erklärung es für diese Art von Korruption gibt und unter welchen Bedingungen Korruption auftritt.

Die Frage nach dem Verhältnis zwischen New Public Management und Korruption wird in den letzten Jahren immer öfter gestellt, in der Regel theoretisch und nur in Ausnahmefällen auf der Grundlage empirisch gesicherter Erkenntnisse diskutiert und durchaus unterschiedlich beantwortet. Unter Verwaltungsforschern besteht diesbezüglich ein deutlicher Dissens. So wird auf der einen Seite argumentiert, New Public Management unterbinde Korruption durch die Einführung von Wettbewerb, Qualitätsstandards, Leistungsmessung und Verwaltungstransparenz im Unterschied zum traditionellen Bürokratiemodell. Auf der anderen Seite wird ein Zusammenhang zwischen New Public Management Reform und der Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen gesehen. Das Hauptargument der Kritiker ist, dass Regierungen ihre Modernisierungsstrategien einseitig auf Wirtschaftlichkeits-, Effizienz- und Effektivitätskriterien ausrichten und dabei die Rechtmäßigkeit und Gemeinwohlbezogenheit im Sinne von ethisch korrektem Verwaltungshandeln vernachlässigen. New Public Management (NPM) habe, so das Argument, zu einem Verwaltungssystem mit dezentralen Verantwortungsstrukturen, ermächtigten Managern, reduzierten hierarchischen Kontrollen und flexibel gestaltbaren Entscheidungsprozessen geführt, das sich heute der Herausforderung ausgesetzt sähe mit Akteuren des privaten und dritten Sektors auf „gleicher“ Augenhöhe und zunehmend unter Wettbewerbsbedingungen zu interagieren. Hinzu käme die zunehmende Rekrutierung von unterschiedlich sozialisiertem Personal aus der Privatwirtschaft mit unterschiedlichem Ausbildungshintergrund. Diese Veränderungen des Verwaltungssystems hätten erhebliche Auswirkungen auf die Korruptionsanfälligkeit von Verwaltungen.

Laut Hood ist die Analyse nichtbeabsichtigter Konsequenzen von Policies ein wichtiger Teil sozialwissenschaftlicher Forschung. Immer wieder führen Organisations- und Policyentwürfe, die für die Lösung bestimmter Probleme entwickelt wurden, entweder zu nicht vorhergesehenen Nebeneffekten oder sogar zum Gegenteil der eigentlich beabsichtigten Ergebnisse. In diesem Sinne stehen in dieser Arbeit die negativen Auswirkungen von Reformstrategien auf die Korruptionsanfälligkeit und das Korruptionsverhalten im Zentrum des Erkenntnisinteresses. Dabei geht es nicht um eine einseitige und mit Vorurteilen belastete Analyse dieses Verhältnisses, sondern um die Aufarbeitung des derzeitigen Erkenntnisstandes, die Erklärung einer solchen Wechselbeziehung zwischen Reform und Korruption und die Ausarbeitung von praxisorientierten Analyse- und Lösungsstrategien.

Die in zahlreichen Arbeiten geführte Diskussion über Ethikwandel, Werteerosion und Verhaltenskodizes dominiert die aktuelle NPM-orientierte Korruptionsdebatte. Diese zum Teil einseitige Ausrichtung wird der Komplexität des Korruptionsproblems jedoch nicht gerecht. Wichtige Erklärungszusammenhänge geraten in den Hintergrund und verzerren das Gesamtbild der Korruptionsursachen. Betrachtet man die Literatur genauer, stellt man fest, dass die Debatte über NPM und Korruption wesentlich heterogener geführt wird als allgemein wahrgenommen. Diese Arbeit versucht dieser Heterogenität gerecht zu werden. Zunehmend werden die sozialpsychologischen Faktoren Unsicherheit, Unzufriedenheit, Entfremdung und Überforderung als Korruptionsmotivation in der NPM-orientierten Korruptionsforschung diskutiert. Ein weiterer Aspekt betrifft die wachsende Bedeutung von Wettbewerb bei der öffentlichen Auftragsvergabe im Rahmen von Gewährleistungsmodellen. In diesem Zusammenhang ist auch die neue Rolle von Agenturen sowie von privaten, öffentlichen und gemeinnützigen Trägern in der Leistungsbereitstellung zu sehen. Welche Bedeutung ist dem Verhältnis von Dezentralisierung und neuen Steuerungs- und Kontrollmechanismen in der Korruptionsdebatte einzuräumen? Gibt es Hinweise für ein Kontrolldefizit? Diese einführenden Anmerkungen zeigen bereits, dass sich die Korruptionsproblematik nicht auf eine Ethikdebatte beschränken darf, sondern diese Faktoren in einem Erklärungszusammenhang zu verstehen sind. Eine einseitig auf Ethikprobleme ausgerichtete Ursachenforschung führt leicht zu den falschen Schlüssen bei der Entwicklung entsprechender Antikorruptionsmaßnahmen.

Trotz dieser Heterogenität lässt sich ein logischer Zusammenhang zwischen diesen Einzelaspekten erkennen, dem in dieser Arbeit mit der Entwicklung eines ganzheitlichen Erklärungsmodells Rechnung getragen wird. Dieses Modell wird sich auf drei "Erklärungssäulen" stützen: Korruptionsmotivation, Korruptionsmöglichkeit und Möglichkeit zur Unterminierung der Kontrolle.

Aufbauend auf der systematischen Darstellung des Erkenntnisstandes, wird diese Arbeit einen Beitrag zur Erklärung dieses Phänomens leisten. Das derzeitige Forschungsdefizit an empirischen Fallstudien erfordert die Übertragung der bestehenden Erkenntnisse in ein anwendungsbezogenes Erklärungsmodell für reformbegünstigte Korruption. Aus theoretischer Sicht ist die gemeinsame Analyse von Akteursverhalten und institutionellen Faktoren im Hinblick auf den Zusammenhang von Reformstrategie und korrupten Akteursverhalten aufschlussreich (Scharpf 2000). Reformen verändern nicht nur Organisationsstrukturen, sondern wirken sich auch auf die Institution als solche, die Organisationskultur und die Wahrnehmung der Akteure aus, was wiederum Rückschlüsse auf das Akteurs- und somit das Korruptionsverhalten ermöglicht.

Inhaltsverzeichnis: