Art. 91e GG - Eine neue Chance der Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen im SGB II?

MA-Thesis / Master von Franziska Ullrich

Einleitung:

Anfang der 90er Jahre des 20. Jahrhunderts setzte ein globaler Wandel in den sozialen Sicherungssystemen hin zu aktivierenden Leistungen ein, der eine stärkere Zusammenarbeit auf den Gebieten der Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe sowie eine stärkere Einbindung der Hilfeempfänger mit sich brachte. Diese Intention lag auch der in Deutschland zum 01.01.2005 vollzogenen Zusammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zu Grunde. Diese hat ihren Niederschlag im SGB II gefunden. Insbesondere durch Eingliederungen in Arbeit und Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhaltes soll die Hilfebedürftigkeit verringert bzw. ganz abgeschafft werden. Die Erreichung dieses Ziels hängt wesentlich von den insbesondere die Arbeitsmarktsituation beeinflussenden ökonomischen Bedingungen ab.

Im Jahr 2010 wurden fast 3,7 Mio. Bedarfsgemeinschaften mit ca. 7,1 Mio. Hilfebedürftigen gezählt. Damit ist fast jeder 10. Bundesbürger hilfebedürftig. Ihre Betreuung erfolgt durch mehr als 75.000 Beschäftigte der beiden Träger – Bundesagentur für Arbeit (BA) und kommunale Träger –, die dafür ca. 45 Mrd. Euro pro Jahr aufwenden. Dies verdeutlicht, dass die Grundsicherung für Arbeitsuchende nicht nur aus wirtschaftlicher, sondern auch und besonders aus gesellschaftspolitischer Sicht eine überragende Rolle einnimmt. Dabei erwarten die Hilfebedürftigen vom Staat die Vermittlung von Arbeitsplätzen, einen besseren Zugang zu Qualifizierungs- und Weiterbildungsangeboten sowie Beratungen und Angebote bei individuellen Notlagen. Durch eine engere Zusammenarbeit der Träger erhoffen sich Leistungsempfänger eine Ausweitung der individuellen Betreuung sowie bessere Erreichbarkeiten eines einheitlichen Ansprechpartners.

Damit gehen höhere Anforderungen an die öffentliche Verwaltung einher, die auch ein Umdenken bei den Organisationsstrukturen erfordern. Die Kunst hierbei ist, ein angemessenes Verhältnis zwischen zentraler Steuerung durch bundeseinheitliche Vorgaben einerseits und individuell ausgerichteter Leistungserbringung durch Stärkung dezentraler Entscheidungsspielräume andererseits zu finden. Mit einer Neugestaltung der Organisationsstrukturen sind grundlegende Verfassungsfragen sowie Grundfragen der Finanzierung zu klären. Der Bund trägt den größten Teil der Aufwendungen, wobei die kommunalen Träger ca. 25 % der Gesamtaufwendungen – ca. 10 Mrd. Euro – zu leisten haben. Dass eine gute Zusammenarbeit nicht zuletzt vom Zusammenwirken der Akteure vor Ort abhängt, ist unbestritten. Eine einheitliche Organisation sollte aber auch unabhängig davon ein Mindestmaß an ordnungsgemäßer Leistungserfüllung gewährleisten.

Die vorliegende Arbeit untersucht, ob und inwieweit Art. 91e Grundgesetz (GG) Grundlage einer derartigen neuen Zusammenarbeit von Bund, Ländern und Kommunen seit dem 01.01.2011 darzustellen vermag. Dabei werden die hiermit verbundenen Verfassungsfragen unter Einbeziehung der ersten Erfahrungen der Praxis diskutiert. Hierzu wird im Abschnitt B die Organisation der Grundsicherung für Arbeitsuchende in den Jahren 2005 bis 2010 dargestellt und auf den hart umkämpften Kompromiss infolge des Urteils des BVerfG eingegangen.

Sodann wird in Abschnitt C im I. Unterabschnitt die Neuorganisation infolge der Implementierung des Art. 91e in das GG vorgestellt. Hier werden insbesondere die Reichweite der Sperrwirkung der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes und die beschränkte Gesetzgebungskompetenz der Länder diskutiert.

Der II. Unterabschnitt stellt die gemeinsame Einrichtung (gE) und ihre Ausgestaltung vor. Hier wird sich zeigen, dass die vom SGB II offen gelassene Frage in Bezug auf die Rechtsform der gE zu erheblichen Rechtsunsicherheiten führt. Dabei ist eine Ausgestaltung in öffentlich-rechtlicher Form unbestritten, jedoch ist fraglich, ob darüber hinaus auch eine private Rechtsform zulässig ist. Im Anschluss daran folgen im III. Unterabschnitt Ausführungen zur Entfristung und Ausweitung der zugelassenen kommunalen Träger (zkT), wobei insbesondere auf das Antragsverfahren bzgl. der Zulassung zur alleinigen kommunalen Aufgabenwahrnehmung eingegangen wird. In diesem Rahmen wird festzustellen sein, dass die bundesgesetzliche Regelung zum Erfordernis der 2/3-Mehrheit nach § 6a Abs. 2 S. 3 SGB II verfassungswidrig ist und der Erlass einer solchen Regelung der Gesetzgebungskompetenz vielmehr der Länder unterliegt. Wie IV. Unterabschnitt zeigen wird, hat die Neuorganisation nicht zu klaren Aufsichtsstrukturen – wie vom Gesetzgeber beabsichtigt – geführt. Die Grundsicherung ist vielmehr nach wie vor geprägt von verschiedenen Aufsichtssträngen, die eine unterschiedliche Aufsichtsintensität aufweisen und eine Harmonisierung nur in einem sehr stark begrenzten Umfang zulassen. Ein Überblick über die Möglichkeiten der Steuerung durch Zielvereinbarungen sowie über die einzelnen Zielvereinbarungen nach § 48b erfolgt im V. Unterabschnitt.

Im VI. und letzten Unterabschnitt wird die überregionale Zusammenarbeit in den vom SGB II vorgesehenen Gremien beleuchtet. Die größere Bedeutung kommt dabei dem Kooperationsausschuss zu, der zu weiten Teilen in die Grundsicherung für Arbeitsuchende auf Landesebene eingebunden ist. Es wird dargelegt, dass eine Besetzung mit Vertretern der Träger nicht mit den dem Kooperationsausschuss obliegenden Aufgaben vereinbar ist. Den Abschluss der Arbeit bildet ein Fazit.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel C, Neuorganisation der Zusammenarbeit:

I, Eine neue Form der Zusammenarbeit im Grundgesetz:

Im Hinblick auf den stetig näher rückenden 31.12.2010 und den nunmehr unaufschiebbaren Handlungsbedarf des Bundesgesetzgebers bildete sich eine interfraktionelle Arbeitsgruppe aus Vertretern des BMAS, der politischen Parteien sowie der Länder, um ein konsensfähiges Modell zu erarbeiten. Inhalt des in der Arbeitsgruppe erzielten Kompromisses war die Implementierung von Art. 91e in das GG, die im Mai 2010 Einzug in den Bundestag hielt. Mit der Aufnahme von Art. 91e in das GG wurde die gemeinsame Aufgabenwahrnehmung von Bund, Ländern und Kommunen im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende legalisiert. Damit war das Ziel einer langen, von zahlreichen, höchst kontroversen Diskussionen begleiteten Reise erreicht.

1, Stellung im Grundgesetz:

Diese neue Form der Zusammenarbeit findet sich im Abschnitt VIII Buchstabe a des GG zu Regelungen über Gemeinschaftsaufgaben und Verwaltungszusammenarbeit wieder. Trotz seines kooperativen Charakters in Abs. 1, der durch die alleinige kommunale Aufgabenwahrnehmung in Abs. 2 ein Stück weit nivelliert wird, erscheint die Legalisierung der bereits bestehenden Zusammenarbeit im SGB II wie ein Fremdkörper in diesem Teil des GG. Mit Blick auf die Verpflichtung zur Zusammenarbeit unterscheidet sich Art. 91e Abs. 1 GG deutlich von den Art. 91b-d GG, die eine Zusammenarbeit von Bund und Ländern lediglich ermöglichen, jedoch nicht verbindlich vorschreiben. Auch wenn Art. 91e GG dadurch der echten Gemeinschaftsaufgabe nach Art. 91a GG nahekommt, unterscheiden sie sich wesentlich darin, dass Art. 91a GG die Bereiche der Zusammenarbeit vorgibt, während Art. 91e GG eine bereits bestehende Zusammenarbeit nachträglich legalisiert. Zudem lässt Art. 91e Abs. 2 GG eine alleinige Aufgabenwahrnehmung des kommunalen Trägers zu, was gerade einer Zusammenarbeit entgegensteht. Vor diesem Hintergrund vermag Art. 91e GG auch Art. 91a GG inhaltlich nicht zu erreichen. Insgesamt wäre eine Implementierung im Abschnitt über die Ausführung der Bundesgesetze und der Bundesverwaltung gem. Art. 83ff., wie es mit Art. 86a GG im Rahmen der 2008/2009 gescheiterten GG-Änderung beabsichtigt war, naheliegender gewesen.

Gegenüber den Regelungen der Art. 83ff. GG stellt Art. 91e GG vor dem Hintergrund der Legalisierung der Mischverwaltung im Bereich des SGB II eine speziellere Vorschrift dar, weswegen Erstere von Art. 91e GG verdrängt werden. Der Gesetzgeber verfügt demzufolge im Rahmen des Art. 91e Abs. 3 GG über einen größeren Gestaltungsspielraum, was die Ausgestaltung bspw. der Organisation, Aufsicht und Zielvereinbarungen angeht.

2, Gemeinsame Einrichtung als Regelfall nach Art. 91e Abs. 1 GG:

Im Mittelpunkt des neu geschaffenen Art. 91e GG steht die in Abs. 1 geregelte Verpflichtung zur Zusammenarbeit von Bund und Ländern oder der nach Landesrecht zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände in den gE als Regelorganisationsform für die Aufgabenwahrnehmung in der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Der Bezug auf die Grundsicherung für Arbeitsuchende ist lediglich als äußeren Rahmen zu sehen. Inhaltliche Änderungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende wirken sich auf den Umfang des Zusammenwirkens in den gE aus. So erweitern die neuen Leistungen für Bildung und Teilhabe gem. §§ 28, 29 auch den Umfang der Zusammenarbeit in den gE.

Eine Abweichung von der gE als Regelorganisationsform ist nur vor dem Hintergrund der alleinigen kommunalen Aufgabenwahrnehmung nach Art. 91e Abs. 2 GG zulässig, sodass eine getrennte Aufgabenwahrnehmung in Zukunft nicht mehr möglich ist. Dies ist vor dem Hintergrund der damit einhergegangenen Doppelstrukturen und Schnittstellenprobleme zu begrüßen.

Indem Art. 91e Abs. 1 GG Bund und Länder bzw. die nach Landesrecht zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände anspricht, eröffnet er ihnen einen weiten Handlungsspielraum, was die organisationsrechtliche Ausgestaltung der jeweiligen Verwaltung angeht. Der Verweis auf die Länder ist mit Blick auf die im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 GG garantierte Verfassungsautonomie der Länder zu sehen. Die Erwähnung der nach Landesrecht zuständigen Gemeinden und Gemeindeverbände stellt – aufgrund der gegenüber Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG spezielleren Norm des Art. 91e Abs. 1 GG – eine Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der unmittelbaren bundesgesetzlichen Aufgabenübertragung auf die kommunale Ebene dar. Damit ist auch die Übertragung weiterer Aufgaben auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende auf die kommunalen Träger im Rahmen von zukünftigen Änderungen des SGB II zulässig , gleichzeitig aber auch hierauf beschränkt.

Die gE stellt eine echte Mischbehörde aus Bundes- und Landesbehörde dar und gewährleistet durch ein Mindestmaß an arbeitsteiliger und koordinierender Aufgabenwahrnehmung die bewährte Erbringung der Leistung aus einer Hand auch über das Jahr 2010 hinaus. Ziel ist es, eine einheitliche und kundenorientierte Dienstleistung zu ermöglichen. Dabei steht dem Gesetzgeber bei der näheren Ausgestaltung nach Art. 91e Abs. 3 GG ein großer Handlungsspielraum zur Verfügung , der nur durch die Verfassung selbst eine Begrenzung erfährt. So stehen grundsätzlich alle Bestimmungen des GG auf gleicher Stufe und werden infolge dessen nicht aneinander gemessen. Eine Ausnahme besteht jedoch nach Art. 79 Abs. 3 GG bei Änderungen des GG, durch die insbesondere die in Art. 20 GG festgelegten Grundsätze berührt werden. Mit Blick auf das Urteil des BVerfG vom 20.12.2007 ist Art. 91e Abs. 1 GG insbesondere mit dem Rechtsstaats- und Demokratieprinzip im Wege einer Abwägung zu harmonisieren. Dies erfolgt vorrangig im Rahmen der näheren Ausgestaltung nach Art. 91e Abs. 3 GG durch den einfachen Gesetzgebers, dem es obliegt, der gE eine verfassungsfeste Kontur zu geben. Dieser hat ebenso die zwingenden Vorschriften des Grundgesetzes sowie den Grundsatz der Einheit der Verfassung und das hieraus resultierende Prinzip der praktischen Konkordanz zu beachten.

Soweit das Bundesausführungsgesetz zu Art. 91e Abs. 1 GG nichts anderes bestimmt, tragen Bund und Länder die ihnen durch die Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben entstandenen Aufwendungen nach Art. 104a Abs. 1 GG gesondert jeder für sich. Was die Verwaltungskosten der gE angeht, so findet Art. 104a Abs. 5 S. 1 GG keine Anwendung, da die gE weder eine Behörde des Bundes noch des Landes darstellt. Von daher ist in das Bundesausführungsgesetz gem. Art. 91e Abs. 3 GG eine Regelung aufzunehmen, wie sich die Verwaltungskosten der gE auf Bund und Länder verteilen.