Arbeitsimmigration nach Irland

Diplomarbeit von Iliana Hagemeyer

Einleitung:

Die Liberalisierung der Arbeitsmärkte führt zu einer eingeschränkten Kontrolle der Zuwanderung von Arbeitskräften und wird in der Öffentlichkeit kontrovers diskutiert. Besonders die Migrationsdebatte der vergangenen Jahrzehnte ist aufgrund zunehmend schlechter Arbeitsmarktbedingungen immer stärker durch eine negative Stimmung geprägt. In Zeiten fortschreitender Globalisierung ist Arbeitsimmigration für die marktwirtschaftliche Ordnung einer Volkswirtschaft jedoch eine wesentliche Erfolgsbedingung und verhilft zur Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt. Dessen ungeachtet führt vermehrte Zuwanderung auch zu Einkommensumverteilung bei inländischen Arbeitskräfte: Während Immigranten und Kapitaleigner meist als Gewinner aus dieser Situation hervorgehen, sind Teile einheimischer Arbeitskräfte die „Lohn-Verlierer“. Passen sich die Löhne nicht an die durch Immigration bedingte modifizierte Angebots- und Nachfragesituation an, kann dies unter bestimmten Bedingungen zu Substitution und somit steigender Arbeitslosigkeit einheimischer Arbeitnehmer (AN) führen. Durch Immigration können demnach auch negative Wohlfahrtseffekte entstehen. Diese negativen Effekte von Immigration sind umso größer, je geringer der Ausbildungsgrad der Immigranten ist und je stärker der Qualifikationslevel der Immigranten von dem der Einheimischen abweicht.

Wanderungsbewegungen von ANn im Niedriglohnbereich wirken sich aufgrund der Konkurrenzsituation vorwiegend nachteilig für niedrig qualifizierte einheimische AN aus. Es kann eine Situation entstehen, in der für diese Arbeiter die Gefahr besteht, durch Immigranten substituiert zu werden. Diese Situation kann zu der Forderung einheimischer Niedrigqualifizierter (NQ) führen, die Zuwanderung ausländischer Arbeitskräfte zu unterbinden oder zumindest stärker zu reglementieren. Insbesondere wenn die Zuwanderungspolitik eines Landes vorwiegend liberal ausgerichtet ist, kann dies zu einer vermehrten Immigration von Arbeitskräften mit geringem Ausbildungslevel führen. Vor dem beschriebenen Hintergrund erscheint die Forderung nach mehr Restriktionen gegenüber der Zuwanderung ausländischer Arbeiter nicht zwingend als irrational.

Irlands Immigrationspolitik ist eine der liberalsten in ganz Europa. Seit einigen Jahren sieht sich das Land einer Immigrationssituation gegenüber, die es unter Umständen erfordert, von dieser liberalen Haltung Abstand zu nehmen: Nach jahrzehntelangen Emigrationserfahrungen hat sich Irland vom einstigen „Armenhaus der Europäischen Union (EU)“ zu einer florierenden industrialisierten Gesellschaft entwickelt. Ausgelöst durch den wirtschaftlichen Boom Mitte der 1990er Jahre ist Irland zu einer beliebten Zuwanderungsdestination von Arbeitskräften aus aller Welt geworden. Problematisch erscheint nun, dass Irland – mit der Entscheidung zur Arbeitnehmerfreizügigkeit (ANF) in 2004 – die Möglichkeit verloren hat, Restriktionen gegenüber ANn der EU-10-Länder zu setzen. Die Beschränkung der Einwanderung durch eine Arbeitserlaubnis bleibt somit ausschließlich gegenüber Drittstaatenangehörigen bestehen. Obgleich der Qualifikationslevel der Immigranten seit Beginn der Einwanderungsphase bis nachweislich 2003 sehr hoch ist, kann die Abschaffung sämtlicher Arbeitsmarktbarrieren dazu führen, dass vermehrt niedrig qualifizierte AN immigrieren. Weiterhin besteht die Möglichkeit, dass vorhandene Qualifikationspotentiale der Immigranten nicht anerkannt und entsprechend genutzt werden. Eine derartige Einwanderungssituation kann im Niedriglohnbereich einen gesteigerten Konkurrenzdruck auf einheimische AN dieses Lohnsegmentes auslösen und somit auch deren Substitutionsgefahr erhöhen.

Unter diesen Umständen ist in Irland eine Forderung nach vermehrten Restriktionen gegenüber Immigration denkbar. Die bisher eher ad hoc durchgeführte Immigrationspolitik sollte fortwährend auf die entsprechende Situation ausgerichtet werden. Die vorläufige Entscheidung gegen die Arbeitsmarktliberalisierung der EU-2-Staaten im Januar 2007 beschränkt zwar die Zahl der Einwanderer aus diesen beiden Ländern, löst aber nicht das mögliche Problem der gegenwärtigen Immigrationswelle. Schätzungen zufolge wird Irland auch in Zukunft mit hohen Einwanderungszahlen konfrontiert werden.

Richtig gelenkte Immigration wirkt sich positiv auf die wirtschaftliche Situation und die AN eines Landes aus. Ein „mismatch“ zwischen Qualifikationsniveaus ist für eine Wirtschaft nicht förderlich und sollte daher vermieden werden. Primäres Kriterium einer Zuwanderungspolitik sollte sein, die Qualifikationsstruktur fortwährend an die Nachfragestruktur des Landes durch entsprechende Instrumente anzupassen, um – auch im Falle eines wirtschaftlichen Abschwungs – weiterhin wohlfahrtssteigernde Effekte durch Immigration generieren zu können.

Gang der Untersuchung:

Ziel dieser Arbeit ist es herauszuarbeiten, ob und inwieweit Irland durch Anpassung ausgewählter arbeitsmarktpolitischer Instrumente adäquat auf die verstärkte Einwanderung und deren Auswirkung auf die Niedriglohnsektoren des irischen Arbeitsmarktes reagiert hat. Zur Beantwortung dieser Frage werden zwei Annahmen getätigt:

These 1: Das heutige Qualifikationsniveau der Immigranten ist für den irischen Arbeitsmarkt zu niedrig und/oder die vorhandenen Qualifikationen der Einwanderer werden nicht entsprechend genutzt.

These 2: Die Forderung niedrig qualifizierter irischer AN nach einer restriktiveren Immigrationspolitik ist gerechtfertigt, da sie die negativen Konsequenzen von Immigration im Niedriglohnbereich tragen.

Diese Annahmen werden im Kapitel 2 anhand von empirischen Daten überprüft. Ziel dieses Kapitels ist die Problematik der irischen Einwanderungssituation herauszuarbeiten. Im Anschluss daran wird die theoretische Grundlage anhand unterschiedlicher Betrachtungen eines einfachen Standardmodells geliefert (Kapitel 3). Anschließend werden die drei ausgewählten Instrumente – Mindestlohn (ML) (Kapitel 4), Work-Permit (WP)-System (Kapitel 5) und Ausbildungsförderung (Kapitel 6) – vorgestellt und auf die Problematik von Immigration im Niedriglohnbereich hin untersucht. Eine abschließende Betrachtung der erarbeiteten Erkenntnisse wird in Kapitel 7 gegeben.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kaptitel 4.2, Wissenschaftliche Studien zum irischen Mindestlohn:

Die im Vorfeld prognostizierten Beschäftigungseffekte des MLs im Hinblick auf Beschäftigung, Arbeitslosigkeit und Displacement im Nachhinein anhand konkreter Daten zu vergleichen ist problematisch. Gründe hierfür sind u.a., dass sich die Wirtschaft in Irland entgegengesetzt der in der Simulationsstudie angenommenen Situation entwickelt hat: Die Arbeitslosenquote ist um mehr als die Hälfte gesunken (1997: 10,4 %, März 2000: 4,4 %), die Beschäftigungsquote ist um 6 % gestiegen und es ist ein zweistelliges Wirtschaftswachstum zu verzeichnen (das BIP ist bspw. real um 10 % in 2000 gewachsen). Auch ohne einen ML wären die Löhne in Sektoren mit vielen ML-Beziehern aufgrund genannter wirtschaftlicher Entwicklung stark angestiegen.

Bezieher des MLs: Wie auch in der Simulationsstudie vermutet, handelt es sich im Wesentlichen um Teilzeitbeschäftigte, Frauen und Jugendliche, die vorwiegend auf Sub-ML-Basis arbeiten. Die Zahl der ML-Bezieher bei Einführung entspricht nicht den für das Jahr 2000 prognostizierten 13,5 % bei 4,40 £ (ca. 5,58 €), sondern liegt, wie in Abbildung 16 zu erkennen ist, weit darunter. Zwischen 1999 und 2001 werden insgesamt 16,8 % weniger AN zum ML beschäftigt als im Rahmen der Simulationsstudie vorhergesagt. Der leichte Anstieg der ML-Bezieher von 2002 bis 2005 wird u.a. auf die vermehrte Einwanderung aus den EU-10-Ländern zurückgeführt. 2005 sind insgesamt 70.500 (5,2 %) aller AN in Irland zu ML-Bedingungen beschäftigt. Insgesamt ist der Anteil der Bezieher im Vergleich zu anderen EU-27-Ländern gering. Die meisten AN, die zum ML arbeiten, sind im Gastronomiebereich, Einzelhandel und in der Textil- und Bekleidungsindustrie tätig, wodurch die Ergebnisse der Simulationsstudie bestätigt werden. (Abbildung 16: Summary comparison of persons engaged at or below the minimum wage in the last quarters of 1999, 2001, 2002, 2005).

Variationen in der Höhe innerhalb der Studie in 1999 ergeben, dass bei einem ML von 4 £ der geschätzte Anteil der Bezieher von 13,5 % auf 11 % sinkt und ein ML von 5 £ diesen Anteil auf 21 % der AN erhöht. Dieses Ergebnis bringt die Wichtigkeit der Wahl der richtigen und geeigneten Höhe des MLs zum Ausdruck.

Höhe des MLs: Der ML in Höhe von 5,58 € im Jahr 2000 entspricht ca. 55 % des industriellen Durchschnittsstundenlohnes zu dieser Zeit. Auch in den folgenden Jahren liegt Irlands hoher ML kontinuierlich bei über 50 % und somit mit Malta und Luxemburg an führender Stelle. In den meisten anderen Ländern liegt er unter 50 % der durchschnittlichen Bruttomonatsverdienste. Somit bietet Irland durch seinen hohen ML einen verstärkten Anreiz zur Immigration.

Nach Firmenbefragungen berichten lediglich 5 % der Firmen in 2000 von einer Anpassung der Löhne, die direkt auf die Einführung des MLs zurückzuführen ist. Dieses entspricht nur einem Viertel des ursprünglich prognostizierten Prozentsatzes. Besonders AN im Einzelhandel, im Gastronomiebereich und in der Textilherstellung profitieren von solch einer Anpassung. 80 % der in 2001 befragten Firmen berichten, dass sie auch ohne einen ML die Löhne ihrer AN angesichts der angespannten Arbeitsmarktlage haben anheben müssen.

Die Höhe des irischen MLs resultiert aus dem insgesamt starken Lohnwachstum seit seiner Einführung. Trotzdem können die schon deutlich höheren jährlichen Anpassungen des MLs in Irland im Vergleich zu anderen Ländern nicht mit der Lohnentwicklung insgesamt mithalten. Laut Angaben des CSO wird in 2003 angenommen, dass der Anstieg der durchschnittlichen Stundenlöhne der gesamten Wirtschaft mehr steigt als der ML selbst.

Immigranten und ML: Ein Zusammenhang zwischen Immigranten und dem ML wird in den Studien vor 2000 nicht berücksichtigt. Erst nach der Einführung des MLs wird in den Untersuchungen aus den Jahren 2003 und 2006 erstmals und nur sehr begrenzt ein Zusammenhang zwischen Immigranten und dem ML hergestellt. Wie bereits angemerkt, ist der Anteil der Bezieher von Sub-Mindestlöhnen bis 2001 stark gesunken und zwischen 2002 und 2005 wieder leicht angestiegen (vgl. Abb. 16). Diese Zunahme ist besonders im Dienstleistungssektor vorzufinden. Die starke Präsenz der Drittstaatenangehörigen im ML-Bereich ist vermutlich auf das WP-System zurückzuführen. Mehr als ein Fünftel der in 2003 auf Basis einer Arbeitserlaubnis beschäftigten AN sind in der Hotel- und Restaurantbranche tätig und ca. ein Viertel arbeiten im Cateringbereich. Diese Bereiche des Dienstleistungssektors zeichnen sich insbesondere durch Berufe im unteren Lohnsegment aus.

Wie in Kapitel 2 bereits festgestellt worden ist, wandern insgesamt vermehrt Immigranten ein, die im Niedriglohnsegment des irischen Arbeitsmarktes arbeiten. Abbildung 17 zeigt die Problematik des vermehrten Arbeitsangebotes durch Einwanderer in diesem Lohnbereich. Aus ihr ist u.a. auch das Risiko von Iren, EU-Mitgliedern und AN aus Drittstaaten, unter Sub-ML-Bedingungen beschäftigt zu werden, abzulesen. Für AN der EU-10 ist es hiernach 3,5 Mal und für Drittstaatenangehörige 2,5 Mal wahrscheinlicher als für irische Angestellte, zu einem Sub-ML beschäftigt zu werden. (Abbildung 17: Percentage of each nationality who are low paid – „risk” of low paid by broad region of origin).

Die Notwendigkeit, den ML so zu gestalten, dass AN weiterhin ein gesichertes Einkommen erhalten – bei gleichzeitigem Ausgleich zwischen Angebot und Nachfrage im Niedriglohnbereich –, wird durch das vermehrte Arbeitsangebot im ML-Bereich verstärkt.

Beschäftigungseffekte des MLs: Obwohl der Rückgang an 5.000 ANn – überwiegend im Sub-ML-Bereich – in 2001 weit unter der in der Simulationsstudie prognostizierten Zahl von 13.475 Personen liegt, wird er dennoch für bestimmte Firmen als ein „significant negative employment effect (...)” bezeichnet. In dieser Studie berichten 16 % der Firmen, die hauptsächlich AN im Niedriglohnbereich beschäftigen, dass sie einen Rückgang an Arbeitskräften seit Einführung des MLs zu verzeichnen haben. Weiterhin wird festgehalten, dass hauptsächlich die Firmen von dem Rückgang betroffen sind, bei denen der Anteil der Sub-ML-Bezieher am größten ist.

Bei den meisten Firmen, die einen Beschäftigungsrückgang zu verzeichnen haben, handelt es sich, wie in der Simulationsstudie vorhergesagt, um Unternehmen des Baugewerbes und der Textil- und Kleidungsindustrie. Einige dieser Unternehmen verzeichnen durch die gestiegenen Lohnkosten Verlustgeschäfte. Während in 2001 noch 60 % der Firmen berichten, das Produktionsvolumen trotz des MLs erweitern zu können, sind es 2002 nur noch 40 %. Bei ca. 30 % sind es die durch den ML gestiegenen Arbeitskosten, die eine Produktionssteigerung nicht zulassen. In 2001 geben lediglich 4 % der befragten Firmen an, dass sie ohne einen ML deutlich mehr Personen beschäftigen würden; 2005 sind es bereits 10 %.

Während der Einfluss des MLs auf einen Rückgang der Beschäftigungsquote in bestimmten Sektoren bestätigt werden kann, wird die in der Simulationsstudie vorhergesagte Zunahme der Arbeitslosigkeit um 0,5 % – vorwiegend niedrig qualifizierte AN – als direkter Effekt seiner Einführung in keiner der Studien über den ML belegt.

ML und Substitution: Der Arbeitsnachfrageeffekt wird lediglich auf die Beschäftigungsquote hin überprüft und der Arbeitsangebotseffekt wird in den vorliegenden Studien über den ML in Irland gar nicht untersucht. Dadurch, dass aber eine mögliche Verdrängung der niedrig qualifizierten AN theoretisch hauptsächlich durch den Arbeitsangebotseffekt in Kombination mit dem Arbeitsnachfrageeffekt begründet wird, ist die Betrachtung einer denkbaren Substitution in den vorliegenden Studien gänzlich außen Acht gelassen worden. Es wird lediglich auf das nicht zu unterschätzende Verdrängungspotential durch die Einführung eines MLs hingewiesen.

ML und Produktivitätssteigerung: Zusätzlich zu den untersuchten Effekten und Auswirkungen des MLs werden in den Studien – wenn auch spärlich – Aussagen über eine Änderung der Produktivität der AN getroffen. In 2000 berichtet nur eine Minderheit der befragten Firmen, dass sich Moral und Produktivität der AN seit Einführung des MLs verbessert haben. In 2001 wird bei einer erneuten Umfrage identischer Firmen festgestellt, dass im Vergleich zu 2000 eine gesteigerte Produktivität und eine signifikant höhere Moral bei den ANn zu verzeichnen ist. Dieses Ergebnis wird in 2005 erneut bestätigt. Ob diese Produktivitätssteigerung mit einer Erhöhung der Qualifikationen der AN einhergeht, wird in den Studien nicht untersucht.