Analyse des Public Value Verfahrens der BBC im Hinblick auf den geplanten Drei Stufen Test

Diplomarbeit von Eva Meurer

Einleitung:

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk entspricht der Idee, allen gesellschaftlichen Gruppierungen, gleich welchen Alters, welcher Herkunft, Gruppierung oder Werteeinstellung den freien Zugang zu zuverlässigen, neutralen und unabhängigen Medien zu sichern. Es handelt sich um ein seit Jahrzehnten geschätztes und bewährtes Konstrukt zur Information der Allgemeinheit unter den Prämissen gesetzlich verankerter Vorgaben.

Die Zeiten wandeln sich und mit ihr die Menschen. Doch im Grunde genommen treiben die Menschen den Wandel voran und verändern die Zeit, in der sie leben, samt ihrer Umgebung, ihren Bedürfnissen und Verhaltensmustern. Das digitale Zeitalter ist von Menschenhand gestaltet. Ein Zeitalter, in der Bewährtes auf die Bestandsprobe gestellt wird und noch nicht absehbare Veränderungen bevorstehen. Veränderungen, die insbesondere die Medienlandschaft wandelt, da die rasch vorantreibende Entwicklung moderner Technologien immer neue Möglichkeiten schafft. Es heißt, die Medien stehen im Heute für die vierte demokratische Säule. Ihnen kommen eine enorm wichtige Bedeutung in der Information, Meinungsbildung und Prägung von Werten und Kulturen zu und, erfüllen dadurch einen nicht wegzudenkenden Auftrag. Dennoch birgt das digitale Zeitalter die wohl größte Herausforderung für eines der beständigsten Mediensysteme, dem der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Die Ursachen für das kritische Hinterfragen eines gesamten Medienkomplexes hinsichtlich seiner Finanzierung, seines Auftrages sowie seiner zukünftigen Entwicklungsmöglichkeiten sind vielschichtig und verstrickt. Im Kern zwingen aber nicht nur die Digitalisierung und das damit einhergehende, sich verändernde Nutzerverhalten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkmedien zum sofortigen Handeln, sondern vor allem die schwindende Akzeptanz der Gebührenzahler und der zunehmende Druck durch Politik und private Wirtschaft. Um solch bedrohlich wirkenden Entwicklungen entgegen wirken zu können, bedarf es einem Akt des Umdenkens, Neuausrichtens und Vermittelns (zwischen den einzelnen Meinungsvertretern), in dem die öffentlich-rechtlichen Medienhäuser ihre Bestands- und Entwicklungsgarantie stützen und ihren Auftrag, samt den dafür notwendigen finanziellen Mitteln, langfristig rechtfertigen können.

‘Der öffentlich-rechtliche Rundfunk im digitalen Zeitalter kann nur überleben, wenn er die Öffentlichkeit davon überzeugen kann, dass die Rundfunkgebühren vernünftig und nachvollziehbar eingesetzt werden’, Amtseintrittsrede Mark Thompson, BBC Director-General, Juni 2004.

Public Value (engl. public: öffentlich, staatlich / value: (Mehr-) Wert, Nutzen) wird seit Ende des 20. Jahrhunderts als viel versprechende Theorie gehandelt. Das theoretische Fundament legte im Jahre 1995 der in Harvard lehrende Ökonomie-Professor Mark Harrison Moore. Sein Ansatz galt hingegen nicht für den öffentlich-rechtlichen Rundfunkmarkt, sondern für den gesamten öffentlichen Sektor. In Anbetracht der aktuellen Diskussionen kommt Moores Idee vom öffentlichen Mehrwert insbesondere in Großbritannien eine besonders hohe Bedeutung um die Zukunftssicherung des öffentlich-rechtlichen Rundfunksystems zu und soll in den kommenden Jahren große Erwartungen erfüllen. Gemäß dem oben aufgeführten Zitat von Thompson liegt der Schlüssel der Theorie - übertragen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk - in der Akzeptanz von gebührenfinanzierten Medien und dem fortbestehenden Bedürfnis nach unabhängiger und neutraler Information innerhalb der Gesellschaft. Die Öffentlichkeit und damit jeder einzelne Gebührenzahler sind die Kunden und somit einflussreichsten Stakeholder, sprich Einfluss- und Bezugsgruppe. Public Value implementiert diesen Gedanken erstmals in das konkrete Handeln und Denken des britischen öffentlich-rechtlichen Rundfunks - unter Voraussetzung der Schaffung von gesellschaftlichen Mehrwerten durch aktive Einbeziehung und Überzeugung der Öffentlichkeit.

Problemstellung:

Die Theorie des Public Value ist synonym zu einem der zentralen Strategie-eckpunkte der BBC: Sie integrierte im Jahr 2004 den Public Value-Gedanken in ihre Struktur, Strategie und Vision. Damit einhergehend führte sie das gleichnamige Public Value-Verfahren ein, was seither für zahlreichen Diskussionsstoff sorgt, wie auch als Hoffnungsträger geahndet wird. Angesichts der aktuellen, deutschen Entwicklungen in der Einführung eines dreistufigen Testverfahrens (Drei Stufen-Modell), wird in ausgeprägtem Maße ein vergleichender Blick auf die britischen Verfahrensweisen geworfen.

Darin liegt die Problematik und gleichsam der Kern der nachfolgenden Untersuchung: Ohne den genauen Vergleich beider Testverfahren, können sich begriffliche Unklarheiten missverständlich und wenig aufschlussreich in der Beschreibung und Beurteilung des Drei Stufen-Tests auswirken:

Zu vermeiden ist, dass der Drei Stufen-Test fälschlicherweise als eine Version des britischen Public Value-Modells umschrieben wird und somit eine Fehlinterpretation hinsichtlich seiner Aussagekraft, Glaubwürdigkeit und Qualität zur Konsequenz hat.

Bei starken Abweichungen müssen sich die deutschen Beteiligten fragen, ob es aus ihrer Perspektive Sinn macht, den Blick auf die BBC zu richten oder ob die Gefahr besteht, dabei die falschen Schlüsse für die Durchführung des eigenen Verfahrens zu ziehen.

Sollte sich im Ergebnis dieser Untersuchung herausstellen, dass sich die Verfahren signifikant unterscheiden, müssen sie dementsprechend auch getrennt voneinander betrachtet, durchgeführt und in Zukunft bewertet werden.

Ziel der Untersuchung:

Der Fokus dieser Arbeit liegt nicht darin nachzuweisen, ob das Public Value-Modell der BBC grundsätzlich ein geeignetes Instrument ist, um die aktuelle öffentlich-rechtliche Struktur zu sichern und zukunftsfähig zu machen. Angesichts der Aktualität der Thematik muss mehr Zeit vergehen, zahlreiche Erfahrungen gesammelt und breit angelegte Studien ausgewertet werden, um eine solche Grundsatzfrage mit Gewissheit beantworten zu können. Das Ziel liegt vielmehr darin, die bislang erfolgte britische Implementierung dahingehend zu untersuchen, ob sie dem deutschen Drei Stufen-Modell als Vorbild und Schule dienen kann. Das Ergebnis dieser Arbeit soll Aufschluss darüber geben, inwieweit der deutsche Ansatz mit dem Modell der Briten übereinstimmt und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede vorherrschen. Im Zuge dessen ist folgende Annahme zu überprüfen:

Das Public Value-Verfahren und der Drei Stufen-Test sind deutlich voneinander abzugrenzen und weisen nur in Ansätzen Ähnlichkeiten auf. Demnach stand das britische Modell lediglich in Grundzügen dem deutschen Pendant Pate.

Im Ergebnis dieser Untersuchung gilt es folgende Aspekte herauszuarbeiten, zu untersuchen, zu vergleichen und schlussendlich zu bewerten:

- Methodik, Ausrichtung, Gestaltung und Kontrolle des Public Value- und des Drei Stufen-Modells.

- Verinnerlichung der ursprünglichen Moore´schen Theorie von Public Value.

Dabei sind insbesondere zwei Einflussfaktoren zu berücksichtigen:

- Institutionelle, markt- und gesellschaftsbezogene sowie juristische Rahmenbedingungen für den britischen und deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk.

- Entstehungs- und Entwicklungshintergründe beider Verfahren.

Gang der Untersuchung:

Aufgrund der Anwendung der deskriptiven Methodik, wurden bevorzugt sekundäre Quellen herangezogen. Es soll darauf hingewiesen werden, dass angesichts der hohen Aktualität der Thematik, bei der Informations- und Quellenbeschaffung schwerpunktmäßig auf Online-Quellen, Veröffentlichungen in Fachpresseerzeugnissen sowie Gutachten und schriftlich angefertigten Handlungsanweisungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zurückgegriffen wurde. Da sich der Untersuchungsgegenstand in einem interdisziplinären Spektrum bewegt, wodurch (medien-) politische, juristische, gesellschaftliche und ökonomische Aspekte tangiert werden, ist das Ziel, alle Wissenschaften - je nach Schwerpunkt der einzelnen Kapitel und Abschnitte - in gleichem Maße zu berücksichtigen. Der Ablauf der Arbeit gestaltet sich wie folgt: Auf Basis der Analyse des britischen und deutschen Rundfunksystems soll herausgearbeitet werden, welche internen strukturellen sowie externen juristischen, politischen, gesellschaftlichen und marktlichen Differenzen für mögliche unterschiedliche Rahmenbedingungen sorgen könnten, die eine Gleichsetzung der Modelle bereits anhand ungleicher Voraussetzungen im Grundsatz in Frage stellen könnten. Im Anschluss daran führt eine theoretische Begriffsdefinition in die Thematik des Public Value ein. Im nächsten Schritt wird daran das Public Value-Modell der BBC ausführlich vorgestellt. Die Entstehungshintergründe, die strategischen Überlegungen sowie die Durchführung des Verfahrens inklusive ersten Erkenntnissen, die in den letzten zwei Jahren zu verzeichnen sind, stehen dabei im Fokus. Das deutsche Drei Stufen-Modell wird anschließend beleuchtet und anhand eines ersten Praxisfalls veranschaulicht. Im Kontext mit dem Drei Stufen-Test für ARD und ZDF ist der juristischen Umsetzung im Rahmen des 12. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (12. RäStv) ein eigenes Kapitel gewidmet. Diese Betrachtung soll verdeutlichen, dass die aktuellen Diskussionen um den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vor allem auch Herausforderungen der Rechtssprechung sind. Daher nimmt die Rechtssprechung eine zentrale Position in der Gesamtbeurteilung ein. Die vorliegende Arbeit schließt mit einer finalen Gegenüberstellung der beiden Verfahren ab und bewertet entsprechend die oben geschilderten Aspekte.

Inhaltsverzeichnis:

Textprobe:

Kapitel 4.3.3, Public Value-Assessment:

Im Ergebnis liefert das PVA ein Gutachten, erstellt durch den BBC Trust mit Unterstützung der Trust Unit. Im Kern orientieren sich die Prüfer an den sechs Public Purposes der BBC, anhand derer die Vereinbarkeit des Prüfungsgegenstandes mit dem öffentlichen Auftrag der BBC geprüft wird. Entsprechend der Public Value-Triebkräfte (Reach and Usage, Quality and Distinctiveness, Impact, Value for Money) untersucht der BBC Trust hieran die Gewichtung der Vorlage. Im Detail bedient sich der BBC Trust folgenden Informationsquellen und Instrumenten: Nachfrageprognosen, Pilot- und Testphasen, qualitative und quantitative Konsumentenforschung, interne und externe Marktanalysen sowie unabhängige Expertenumfragen. Die elementare Bedeutung kommt hingegen den Public Consultations (hier sinngemäß: öffentliche Befragungen) zu, die in Form von Konsumentenbefragungen und Gruppendiskussionen durchgeführt werden. Nach Ablauf der Befragungen und Analysen sollen folgende Fragen beantwortet sein: Wie viel Wert würde der einzelne Gebührenzahler dem Prüfungsgegenstand persönlich beimessen und wie ist in daraus der Wert für die Gesellschaft zu schließen? Im Fokus steht die Messbarkeit des Public Value. Die Befragten sollen ihre Angaben anhand von konkreten Zahlen und Werten festmachen, bspw.: ‘Wie viel Pfund würden Sie für einen Service wie dem BBCiPlayer im Monat zahlen, wenn Sie ihn zusätzlich zu den bisherigen BBC-Angeboten abonnieren könnten?’ Market Impact-Assessment:

Das zweite zentrale Gutachten wird unter Aufsicht der JSG erstellt - unter Berufung dreier Gutachter der Ofcom und dreier des BBC Trust. Im Fokus der Prüfungen stehen alle direkt betroffenen oder angrenzenden Märkte, die durch den neuen oder veränderten BBC-Service beeinflusst werden könnten. Die Ofcom arbeitet hauptsächlich auf direktem und persönlichem Wege mit den betroffenen Unternehmen und Betreibern tangierter Services. Es werden Fragebögen entwickelt und Befragungen durchgeführt. Ihre Beantwortung und Argumentation sollen die Befragten mit Hilfe von Marktforschungsergebnissen, Geschäftsplänen oder Kalkulationen stützen. Zusätzlich ist erwünscht, dass die Unternehmen Vorschläge unterbreiten, wie die BBC mögliche negative Einflüsse vermeiden oder minimieren könnte. Im Ergebnis bündelt das MIA alle relevanten Ergebnisse mit besonderem Augenmerk auf die ökonomischen Einflüsse. Den finalen Bericht, samt Einschätzung der Auswirkungen auf angrenzende Märkte und den gegebenenfalls geäußerten Änderungsvorschlägen oder Empfehlungen, veröffentlicht die Ofcom.

Public Value-Test: Öffentliche Ausschreibung:

Unter Vorlage des PVA und des MIA trifft der BBC Trust eine erste, vorläufige Entscheidung. Diese legt der BBC Trust, samt den bis dato verfügbaren Testergebnissen für eine Zeitspanne von 28 Tagen der Öffentlichkeit zur Diskussion und Kommentierung vor. Stellungnahmen können per Internet, Email oder Post eingereicht werden. Der BBC Trust hat die Öffentlichkeit auf allen erdenklichen Wegen über die stattfindende Debatte zu informieren und zur Stellungnahme aufzufordern. In der öffentlichen Ausschreibung der Debatte liegt der eigentliche Public Value-Test.

Finale Entscheidung durch den BBC Trust:

Erst nach Ablauf des PVT beginnt der BBC Trust mit der Auswertung der Stellungnahmen und damit einhergehend mit der Finalisierung seiner Entscheidung. Darin kann der BBC Trust die Vorlage genehmigen, ablehnen oder unter Vorgabe bestimmter Korrekturen freigeben. In der Abwägung einer Entscheidung gilt die Regel, dass im Falle negativer Markteinflüsse der zu erwartende Public Value eine ausschlaggebende Rechtfertigung liefern muss. Überlagern hingegen die marktlichen Auswirkungen den zu erwartenden Mehrwert ist ein Vorschlag klar abzulehnen. Auf die Entscheidung des BBC Trust hat das Executive Board keinerlei Einflüsse.